Civil control of the military

アメリカ合衆国の建国の父たちの多くは、常備軍に懐疑的でした。サミュエル・アダムズは1768年に、「国内で軍事力が必要な場合でも、賢明で慎重な国民は常にそれを注意深く監視するだろう」と書いています。^{[ 7 ]}憲法制定会議の代表であったエルブリッジ・ゲリーの言葉はさらに力強く、「平時の常備軍は共和制政府の原則と相容れず、自由な国民の自由を脅かし、一般的に専制政治を確立するための破壊的な道具に転用される」と書いています。^{[ 7 ]}

連邦主義者論文集の一巻である『連邦主義者論文』第8号において、アレクサンダー・ハミルトンは、大規模な常備軍を維持することは危険かつ費用のかかる事業であると懸念を表明した。憲法改正案の批准を主張する主な論拠として、彼は、強力な連邦を維持することによってのみ、新国家はそのような落とし穴を回避できると主張した。ヨーロッパの経験を否定的な例として、イギリスの経験を肯定的な例として挙げ、常備軍を必要としない海軍に守られた強力な国家という構想を提示した。その含意するところは、大規模な軍事力の統制は、良くても困難で費用がかさむだけであり、最悪の場合は戦争と分裂を招くということだった。彼は、軍隊を一定の距離に保つ文民政府を創設する必要性を見抜いていた。

『ザ・フェデラリスト・ペーパーズ』の多くの執筆者の一人であるジェームズ・マディソン^{[ 8 ]}は、1787年6月の憲法制定会議での発言の中で、常備軍に対する懸念を表明した。

実際の戦争時には、行政長官には常に大きな裁量権が与えられる。戦争への絶え間ない不安は、同様に、頭が体に対して大きくなりすぎる傾向をもたらす。肥大化した行政機関を伴う常備軍は、長く自由の安全な伴侶とはなり得ない。外国の脅威に対する防衛手段は、常に国内における専制政治の道具となってきた。ローマ人の間では、反乱の恐れがあるたびに戦争を起こすのが常套手段であった。ヨーロッパ全土において、防衛を口実に維持された軍隊は、人々を奴隷化してきた。

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アメリカ合衆国憲法は立法府にかなりの制限を課した。政府における立法府の優位という伝統から、多くの人々は、提案された憲法が立法府にあまりにも多くの制限を課すため、立法府が行政府による戦争開始を阻止することが不可能になるのではないかと懸念した。ハミルトンは『連邦主義者論文集』第26号で、立法府が他の機関によって制約されないことも同様に悪いことであり、制約がある方が実際には自由を維持する可能性が高いと主張した。ジェームズ・マディソンは『連邦主義者論文集』第47号で、ハミルトンの主張を引き継ぎ、政府のさまざまな部門に権力を分散させることで、どのグループも絶対的な権力を持つようになることを防ぐことができると主張した。しかし、 『連邦主義者論文集』第48号で、マディソンは、権力分立は重要であるものの、各部門が他の部門を統制する能力を全く持たないほど分離されてはならないと警告した。

最後に、連邦党文書第51号において、マディソンは、適切な統治を確保するために現職者の善良さに主に依存する政府を創設することは愚かなことだと主張した。無能な指導者や悪意のある指導者を抑制するための制度が必要である。最も重要なのは、政府のいかなる部門も、統治のいかなる側面においても単一の支配権を持つべきではないということである。したがって、政府の三権すべてが軍隊に対して何らかの統制権を持つ必要があり、他の部門間で維持される抑制と均衡のシステムが軍隊の統制に役立つだろう。

ハミルトンとマディソンは、(1) 大規模な常備軍が自由と民主主義に及ぼす悪影響、(2) 抑制されない立法府または行政府が国を性急に戦争に導く可能性、という2つの大きな懸念を抱いていた。これらの懸念は、建国後最初の150年間、米国の軍事政策を左右した。戦時中は軍隊が増強されたが、第二次世界大戦までのすべての戦争後には、速やかに動員解除して戦前の兵力レベルに近い状態に戻るのが常だった。しかし、1950年代に冷戦が始まると、相当規模の平時軍事力を創設し維持する必要性から、軍国主義や、そのような大規模な軍隊が米国の軍民関係にどのような影響を与えるかについての「新たな懸念」が生じた。 ^{[ 10 ]}

1878年に制定されたアメリカ合衆国のポッセ・コミタトゥス法は、軍隊（沿岸警備隊を除く）が合法的な権限に基づいて行う場合を除き、国内の法執行活動に従事することを禁じている。^{[ 11 ]}

この法律は、連邦軍の法執行におけるあらゆる使用を禁止するものと誤解されることが多いが、そうではない。例えば、大統領は憲法および連邦法の下で、連邦軍または連邦化された民兵を使用して米国の法律を執行する明確な権限を有している。この法律の主な目的は、連邦兵士または空軍兵士からなる「自警団」を結成することによって、地方の法執行官がこのように連邦軍を使用することを防ぐことである。^{[ 12 ]}

しかしながら、米国には、国内の法執行において連邦軍を使用することを望ましくない実際的な政治的懸念が存在する。米国憲法の下では、法と秩序は主に州の管轄事項である。実際問題として、国内の秩序を維持し、法律を執行するために軍事力が必要な場合、通常は州の管理下にある州民兵、すなわちその州の陸軍州兵および／または空軍州兵が第一の選択肢となり、次に連邦化された州民兵、すなわち陸軍および／または空軍の一部として「連邦化された」陸軍州兵および／または空軍州兵が続き、現役の連邦軍（州兵以外の「連邦」予備役部隊を含む）は政治的に最も受け入れがたい選択肢となる。

NATO加盟には、軍隊に対する強力な民主的統制が前提条件である。強力な民主主義と法の支配、すなわち軍隊に対する民主的統制は、欧州連合加盟の前提条件である。^{[ 13 ]}

毛沢東の人民戦争と民主集中制に関する軍事政治理論もまた、軍隊を共産党の指示に従属させることを支持している（ただし、初期の中国共産党指導者の多くがゲリラ経験を持っているため、彼らの民間人としての地位はやや曖昧かもしれない）。1929年の論文「党内の誤った考えを正す」の中で、毛沢東は「軍事と政治を対立するものとみなし、軍事は政治的課題を達成するための手段の一つに過ぎないことを認めようとしない同志」を明確に否定し、軍の自治を減らす手段として、中国共産党による人民解放軍の統制と将校および兵士に対するより高度な政治教育を規定した。^{[ 14 ]}毛沢東の理論では、革命の象徴でありプロレタリア独裁の道具でもある軍隊は、支配的な非制服の党員（今日では中央軍事委員会を通じて中華人民共和国を支配している）の指示に従うだけでなく、毛沢東時代の革命的な政治運動に積極的に参加することも期待されている。

軍の指揮系統において、文民の国家元首、政府首脳、またはその他の政府関係者を軍の最高司令官に任命することは、文民統制を推進するための法的枠組みの一つである。しかし、多くの立憲君主制国家では、君主が最高司令官であると同時に軍の一員でもあるため、文民統制は必ずしも文民のみによる完全な統制を意味するものではない。

アメリカ合衆国では、憲法第1条（戦争権限条項）により議会に宣戦布告権が与えられ、憲法第2条により大統領が最高司令官として定められている。大統領が宣戦布告なしに軍事行動を起こせる場合について曖昧さがあったため、 1973年に戦争権限決議が採択された。

アメリカ大統領は、政策や戦略の主導権を握る手段として、高官を解任する権限を行使してきた。例えば、南北戦争において、アンティータムの戦いの後、北バージニア軍を追撃しなかったジョージ・マクレランを解任したエイブラハム・リンカーン大統領や、朝鮮戦争において、戦争遂行に関するトルーマン政権の方針に繰り返し反論したダグラス・マッカーサーを解任したハリー・S・トルーマン大統領などが挙げられる。

第二次世界大戦中、陸軍参謀総長ジョージ・C・マーシャルが文民の陸軍長官ヘンリー・L・スティムソンに代わってアメリカ陸軍の最高指導者となった時、大きな例外が生じた。^{[ 15 ]} 2020年から2021年のアメリカ大統領選挙危機では、統合参謀本部議長マーク・ミリーが部下に対しドナルド・トランプ大統領 の命令を実行する前に自分に確認するよう要求し始めた時、別の例外が生じた。ミリーはまた、中国人民解放軍総司令官李作成に電話をかけ、アメリカが中国に軍事攻撃を仕掛けることはなく、中国連邦政府は安定を保つと保証した。一部の評論家、元軍関係者、共和党議員はミリーの行動を軍の文民統制を損なうものとして批判したが、ミリーらは彼の行動を擁護し、権限を逸脱していないと主張した。^{[ 16 ] [ 17 ] [ 18 ] [ 19 ]}

軍隊をより大きな社会から切り離された組織として区別することの望ましさについては、意見が分かれている。サミュエル・ハンティントンは『兵士と国家』の中で、「政治的に中立で、自律的で、専門的な将校団に焦点を当てる」という、彼が「客観的な文民統制」と呼ぶものを主張した。^{[ 4 ]}この自律的な専門性は、宣誓した軍人による政治的干渉を防ぐ、連帯感と明確な軍隊組織意識を最もよく育むと主張されている。逆に、市民兵の伝統では、軍隊を「文民化」することが、社会の他の部分とは根本的に切り離された存在とみなす可能性のある独立した「階級」の戦士の発達を防ぐことによって、軍隊の文民当局への忠誠を維持する最良の手段であると主張している。マイケル・カイロによれば、アメリカ合衆国の初期の歴史では、

文民統制の原則は、資格のあるすべての市民が国家の防衛と自由の防衛に責任を持ち、必要であれば戦争に行くという考え方を体現していた。軍隊は民主主義の原則を体現し、市民の参加を促すべきだという考えと相まって、建国の父たちにとって唯一適切な軍事力は、将校と兵士の間の隔たりを最小限に抑える市民民兵であった。^{[ 7 ]}

平等主義とは言い難い慣習では、社会は「文民」と「軍事」の指導者の境界線を曖昧にし、非専門家（多くの場合、縁故主義や後援によって利益を得ている社会のエリート）を将校の階級に直接任命することもある。ソビエト連邦や中華人民共和国で最もよく見られる、より侵略的な方法は、制服を着た指揮系統と並行して配置され、国家政策が軍隊によって確実に実行されるようにする任務を負う政治委員を任命することによって、将校団を積極的に監視することである。兵士をさまざまな異なる任務に定期的にローテーションさせることも、兵士が特定の軍事部隊に愛着を持つ可能性を制限することで、軍の自治を低下させる効果的な手段である。一部の政府は、昇進や将校候補の承認責任を文民政府に委ねており、階級を上げようとする将校にはある程度の服従が求められる。

歴史的に、戦争のために展開された軍隊を直接統制することは、指揮、統制、通信の技術的限界によって妨げられてきた。民主的に選出されたか否かにかかわらず、国家指導者は軍事作戦の詳細を実行するために現地の指揮官に頼らざるを得ず、さもなければ中央からの命令が前線に届く頃には時代遅れになる危険があった。政府が作戦から遠く離れていたため、職業軍人は軍事問題を自分たちの専門分野および影響力のある領域として主張することができた。戦争状態に突入すると、将軍や元帥が戦略と戦術を指示し、文民指導者は彼らの情報に基づいた判断に従うことがしばしば期待された。

情報技術の進歩と、それが戦時下の指揮統制に応用されたこと（この過程は時に「軍事革命」と呼ばれる）により、戦場から離れた文民指導者が、遠隔地の軍事部隊の行動をより強力に統制できるようになった。精密誘導兵器や現場指揮官とのリアルタイムビデオ会議によって、文民指導者は戦術的な意思決定レベルにまで介入し、政治的計算や非軍人顧問の助言に基づいて、破壊または保全の対象となる特定の目標を指定できるようになった。

米国では、1939年のハッチ法は軍隊に直接適用されるわけではないが、国防総省指令1344.10（DoDD 1344.10）は、実質的に同じ規則を軍隊にも適用している。これは、軍隊の非党派性を確保し、円滑かつ平和的な政権移行を保証するのに役立つ。

適切なイデオロギーを持つ政治将校は、政治支配者による統制を維持する手段として、軍隊内の監督的役割に組み込まれてきた。歴史的に見ると、こうした政治将校は自由民主主義国家よりも、ソビエト連邦や中国と最も強く結びついている。

西暦500年代のローマ帝国とイタリアのゴート族との戦争において、軍事的動機と軍事的必要性は、ユスティニアヌス1世皇帝率いるコンスタンティノープルの文民指導部の動機と衝突した。原則として最高司令官は軍司令官フラウィウス・ベリサリウスであったが、イタリアにおける彼の指揮は幾度となく異議を唱えられた。帝国宮廷の他の代表者や、それらの代表者と同盟関係にある将軍たちは、ベリサリウスの決定に異議を唱え、結果としてイタリアではピュロスの勝利しか得られなかった。ユスティニアヌスはラヴェンナを包囲し、市内のゴート族の守備隊が敗北寸前になった時、ベリサリウスに伝令を送り、ホスローによるローマ帝国侵攻に対する帝国の防衛を支援するために東方へ戻るよう命じ、ゴート族にとってかなり有利な条件でゴート族との和平協定に同意するよう指示したが、ベリサリウスはこの命令に反対し、帰還を遅らせた。

ローマ帝国では、反逆的な将軍が皇帝を打倒できるという問題がよくあり、皇帝は成功し人気がありすぎる将軍の権限を削ぐのが常であった。そのような例の一つとして、ユスティニアヌスの叔父であるユスティヌス1世の治世中に、ヴィテリアヌスという人気将軍が暗殺された。ユスティニアヌスの場合は、実子も養子もいなかったため、特に問題となった。ユスティニアヌスの疫病の間、ベリサリウスは、疫病の結果としてユスティニアヌスが昏睡状態に陥ったため、クーデターの危険性を懸念した皇后テオドラの影響下でコンスタンティノープルに閉じ込められた。

1949年に起こった「提督たちの反乱」は、アメリカ海軍と海兵隊の上級幹部が、文民指導部からの指示に真っ向から反対する予算変更を強行しようとした試みであった。

ビル・クリントン米大統領は、在任中（特にモガディシュの戦いの後）、政治的・メディア的圧力のために軍事目標を無視しているという非難に頻繁に直面した。これは「CNN効果」と呼ばれる現象である。軍事訓練や経験を持たない政治家が、国民を軍事行動に巻き込もうとすると、抵抗に遭い、その政治目標に反対する人々から「チキンタカ」のレッテルを貼られるリスクを負うことになる。

こうした優先事項に異議を唱える際、軍の専門指導者とその非軍人支持者は、国家の政策決定機構の官僚的な交渉プロセスに参加し、軍事問題に関して選出された公職者の政策選択肢を制限しようとすることで、いわば規制の乗っ取りとも言える行為に及ぶことがある。こうした状況の一例が「ワインバーガー・ドクトリン」である。これは、ベトナム戦争（米軍の士気と戦闘能力に壊滅的な打撃を与えた）のような米国の介入を再び阻止しようとしたもので、国家は「国家の死活的利益」に関わる場合にのみ、「最後の手段として」、そしてワインバーガーの弟子であるコリン・パウエルによって更新されたように「圧倒的な力」でのみ戦争に踏み切るべきだと提唱した。軍事予算の設定プロセスは、軍事政策と非軍事政策のもう一つの論争の的となる交差点であり、国家予算の分け前を求めて、ライバル関係にある軍種が活発なロビー活動を繰り広げる。

米国の核兵器は、国防総省ではなく、民間のエネルギー省によって管理されている。

1990年代から2000年代にかけて、米軍におけるLGBT政策をめぐる世論の論争が起こり、多くの軍指導者や軍関係者がこの問題について意見を求められ、最終的な決定権は彼らにはないものの、その意見が尊重されるようになった。

国防長官ドナルド・ラムズフェルドは、在任中、伝統的な歩兵部隊からより軽量で迅速、かつ技術主導型の部隊へと軍の構造改革を試みたことで、軍の怒りを買った。2006年4月、ラムズフェルドはイラク戦争の対応を巡って一部の退役軍人から激しく批判された一方、他の退役軍人はラムズフェルドを支持する姿勢を示した。現役軍人でラムズフェルドに反対する声は上がっていないものの、こうした退役軍人の行動は極めて異例である。一部の報道では、こうした将軍たちの行動はベトナム戦争の経験に起因すると指摘されている。ベトナム戦争では、軍人は政権の軍事行動への対応に異議を唱えなかった。同年後半、民主党が議会の過半数を獲得した11月の選挙直後、ラムズフェルドは辞任した。