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R (Miller) v The Prime MinisterおよびCherry v Advocate General for Scotland ( [2019] UKSC 41 )、別名Miller IIおよびMiller/Cherry は、英国議会を休会させる王権の権限の限界に関する、憲法上の画期的な共同訴訟である。2019年 9 月に英国最高裁判所で審理されたこの訴訟は、英国の欧州連合からの離脱に先立ち、ボリス・ジョンソン首相がエリザベス 2 女王に議会を休会させるべきだと助言したことが合法であったかどうかに関するものであった。
2019年9月24日、11人の裁判官による満場一致の判決で、裁判所は、この問題は裁判の対象であり、ジョンソン首相の助言は違法であると判断した。これにより、チェリー事件における民事控訴院内廷の判決が支持され、ミラー事件における高等法院の判決が覆された。その結果、議会休会を命じる枢密院令は無効となり、効力を失い、実際には議会は休会していなかった。
議会休会は、英国における憲法上の手続きであり、議会の現会期を終了させて新たな会期を開催できるようにするものです。次の会期は、議会開会式で開始されます。議会が休会中は、いかなる議会手続きも行われず、休会前に可決されなかった法案は、次の議会会期で再提出されなければなりません。[ 1 ]通常は定型的な手続きですが、過去には休会が物議を醸した事例がいくつかあります。[ 2 ] [ 3 ]
他の英連邦諸国で同時期に起きた同様の非常に物議を醸した出来事としては、カナダのスティーブン・ハーパー首相が不信任決議で敗北するのを阻止した2008年のカナダ議会の休会[ 4 ] 、最高裁判所がマイトリパラ・シリセナ大統領による議会解散の試みは違法かつ無効であると満場一致で判決を下した2018年のスリランカ憲法危機、そしてオーストラリアのゴフ・ウィットラム首相がジョン・カー総督によって解任され、ウィットラムの後任であるマルコム・フレイザーが労働党が支配する下院がウィットラムを復職させる前に連邦選挙に先立って議会の二重解散を要請した「解任」 [ 5 ]などが挙げられる。
2017年の総選挙後、テリーザ・メイ率いる政府は、ブレグジット計画に対する議会の精査を強化するため、選挙後の最初の議会会期を2019年まで延長すると発表した（通常、議会会期は1年間） 。 [ 6 ] 2019年5月までに、この会期はイングランド内戦中の1640年から1660年の長期議会以来、最長となった。[ 7 ]政府が望むブレグジット離脱協定は2019年初頭に3回否決され、野党政治家、政府、そして「合意なきブレグジット」の支持者の間の緊張が深まった。その後、ブレグジットは2019年10月31日まで延期され、メイは保守党の党首を辞任した。[ 4 ]メイの後任として、次の党首選挙でボリス・ジョンソンが選出された。[ 4 ]彼の選挙陣営は、議会が圧倒的多数で否決したにもかかわらず、合意なきブレグジットを強行するために議会休会の可能性を示唆していた。[ 8 ]
議会が休会になる可能性があるという憶測がさらに広がり、野党議員は北アイルランド（行政組織等）法案を修正し、政府が北アイルランド議会の再開に向けた取り組みを議会に報告することを義務付けることで、10月下旬の休会を事実上不可能にすることに成功した。議会はその後、休会中であっても、その報告を受けて審議を行うことになる。[ 9 ] 7月下旬、新たに下院議長に任命されたジェイコブ・リース＝モッグは、政府は政治的目的のための休会を「時代遅れの仕組み」と見なしており、使用しないと述べた。[ 10 ]それにもかかわらず、ジョンソンは依然として議会を休会させる計画を立てており、8月中旬に司法長官のジェフリー・コックスにその旨の法的助言を求めた。[ 11 ]
2019年8月28日、枢密院議長のジェイコブ・リース＝モッグは、女王がバルモラル城に滞在中に、女王との小規模な枢密院会議を招集した。[ a ]女王は、9月9日から12日の間に開始し、10月14日の議会開会式で終了する休会に同意した。[ 13 ]議会での休会式は、2019年9月10日未明に、下院で緊迫した場面の中で行われた。下院議長のジョン・バーコウは、このような長期の休会を「行政命令行為」と表現し、上院では野党が式典をボイコットした。[ 14 ]議会休会の発表を受けて、直ちに2件の訴訟が提起された。1件はイングランドでジーナ・ミラーが、もう1件は北アイルランドでレイモンド・マッコードが提起した。また、スコットランドでジョアンナ・チェリーが率いる3件目の訴訟の原告らは、訴訟の迅速化を要請した。[ 15 ]
ジーナ・ミラー（以前、R（ミラー）対欧州連合離脱担当国務長官事件で国王大権の行使に関して政府を破った）は、8月下旬、政府による議会休会の発表を受けて、ロンドンのイングランドおよびウェールズ高等法院で大権行使の司法審査を求める緊急申請を行った。 [ 16 ] 彼女の高等法院への申請は、実際には、バーネット卿（イングランドおよびウェールズ首席判事）、テレンス・エザートン卿（記録長官） 、ヴィクトリア・シャープ女史（女王裁判所部門長）からなる部会で審理された。この3人の上級判事は通常、控訴院で審理を行う。[ 17 ]被害者の権利活動家レイモンド・マッコードは、ベルファストの北アイルランド高等法院で、グッドフライデー合意違反を主張する申請を行った。[ 15 ]両方の訴訟は裁判の対象とならない として却下された。イングランドおよびウェールズ高等法院の3人の裁判官は9月6日にミラーの訴訟を全員一致で却下した。[ 18 ]一方、北アイルランド高等法院は、マッコードの訴訟の休会に関する側面については、すでにイングランドとスコットランドの訴訟の「中心」となっていたため、9月12日の判決で取り上げなかった。[ 19 ]
2019年7月末、スコットランド国民党（SNP）の司法担当報道官ジョアンナ・チェリーと弁護士ジョリオン・モーハムが率いる78人の国会議員グループが、スコットランド最高裁判所であるエディンバラの民事控訴院に司法審査の申し立てを行った。[ b ]この申し立ては、イングランドの裁判所とは異なり、スコットランドの裁判所が夏期も開廷していたため、また、政府がこの問題に関して公に方針転換することを期待して行われた。 [ 20 ]訴訟当事者は、議会の監視を避けるための休会は違憲かつ違法であるとの判決を求めた。[ 21 ]政府は、この請願は「仮説的で時期尚早」であり、政府がブレグジット計画に対する議会の精査を阻止するために女王に議会の休会を勧告する意図があるという「合理的、あるいは仮説的な懸念さえもない」と主張し、8月23日と8月27日にその主張を確認した。[ 22 ] 8月28日に休会が発表されると、チェリー審理は翌週に前倒しされ、申請者は暫定差止命令を申請した。2日後、ドハーティ卿は、その「説得力のある必要性」があるとは認められないとして、その要請を却下した。[ 23 ]
9月3日のスコットランド民事裁判所の審理で、裁判所は、ジョンソン首相が2019年8月15日に特別顧問のニッキー・ダ・コスタ氏とドミニク・カミングス氏に手書きのメモに署名することで宮殿との交渉を承認し、9月の議会の短い会期は議員が「生計を立てている」ことを示すための「茶番」であると発言したという証拠を聞いた。スコットランド民事裁判所で請願者を代理したエイダン・オニール氏は、これは政府が議会休会問題を学術的な問題だと説明した際に裁判所を欺いたことを証明するものだと主張した。[ 24 ]
9月4日、ドハーティは第一審で、この件は裁判の対象とならないとの判決を下した。この事件は直ちに民事控訴院のインナーハウスに上訴された。 [ 25 ] 9月11日、民事控訴院のカーロウェイ卿（裁判長）、ブロディ卿、ドラモンド・ヤング卿の3人の裁判官からなる上訴審パネルは、議会休会は違法であると満場一致で判断した。裁判所は、ジョンソンが「議会を妨害するという不当な目的」によって動機づけられ、事実上「女王を欺いた」と判断し、その結果、王室布告を「無効かつ効力を持たない」と宣言したが、その効果を拘束する救済措置は提示しなかった。[ 26 ]
スコットランド民事控訴院の3人の控訴裁判官は、オニールが王室に責任を問うスコットランドの伝統について「興味深く、心を揺さぶる」発言をしたと指摘した。裁判官らは、オニールは「適用されるスコットランド法と対応するイングランド法との間に実質的な違いを実際には何も特定していない」とし、彼の主張は「開いた扉を押しているようなものだ」と述べた。[ 27 ]
イングランドおよびウェールズの上級裁判所とスコットランドの上級裁判所の間の根本的な相違を解決するために、ミラー事件とチェリー事件の両方が英国最高裁判所に上訴されました。前者は「飛び級上訴」として控訴裁判所を飛び越えました。[ 26 ] [ c ]最高裁判所は、2019年9月17日に上訴を審理するための3日間の緊急審理を開始しました。事件の重要性から、最高裁判所の12人の裁判官のうち最大11人が上訴審理に出席し、[ 28 ]奇数人の裁判官を確保するためにブリッグス卿は出席しませんでした。この事件は、最高裁判所の歴史上、11人の裁判官によって審理された2番目の事件でした。最初の事件は、R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union (2017) で、国王大権は欧州連合条約第50条を発動するために使用できないという8対3の判決が下されました。裁判所は、審理中に意見を述べる6人の介入者を許可した。その6人とは、ミラーとチェリーの訴訟とは別に審理されたレイモンド・マッコード、スコットランド法務長官のジェームズ・ウォルフ、ウェールズ法務長官のジェレミー・マイルズ、元首相のジョン・メージャー、影の司法長官のシャミ・チャクラバルティ、そしてパブリック・ロー・プロジェクトである。[ 29 ]
審理初日には、下級裁判所の各訴訟の原告側から意見陳述が行われた。スコットランド法務長官のキーン卿は、クレメント・アトリーが1948年に1949年議会法の成立を早めるために形式的な短期議会を招集したように、政府には政治的目的のために議会を休会させる権利があり、議会は休会を望まない場合は休会を阻止する適切な手段があると主張した。また、同卿は、休会を無効と宣言したスコットランド民事控訴院は管轄外の判決を下したとも主張した。裁判所からジョンソン首相が二度目の議会休会を行うつもりがあるかと問われた際、キーン卿は回答しなかった。ミラー氏に代わって答弁したパニック卿は、議会休会の目的は議員が政府のブレグジット計画を「妨害」するのを防ぐことだったという「強力な証拠」があり、裁判所は法の支配に関する判決を下す権利と義務があると主張した。[ 30 ]
2日目は、下級裁判所の各訴訟で勝訴した側から意見を聞いた。政府側は、ジェームズ・イーディー弁護士が代表を務め、議会休会は「行政府が行使する確立された憲法上の機能」であり、休会に関する決定は「高度な政策」の問題であると主張した。イーディー弁護士は、休会権限を規制する法律がない以上、司法府が休会を判断するための「一連の規則を策定する」のは適切ではないと主張した。裁判官から休会が議会主権とどのように両立するのかと問われると、イーディー弁護士は、休会は常に議会の監視を一時的に停止する効果があり、議会が再開すれば議員は政府に対する監視を再開できると答えた。イーディー弁護士はまた、休会の理由を証言する署名入りの証人陳述書がない理由についても質問された。チェリー訴訟の原告側を代理したオニール氏は、議会休会の決定は「悪意をもって」「不適切な目的で」行われたものであり、スコットランド民事控訴院の意見は「ウェストミンスターから400マイル離れた」部外者の視点からそのように述べたと主張した。オニール氏は、裁判所がそのような規則を作るのは適切ではないというイーディー氏の意見に同意したが、それでも議会休会が合憲かどうかを決定するのは「裁判所の管轄」であると主張した。[ 31 ]
公聴会の最終日には、他の利害関係者からの発言があった。メージャー元首相の元法務長官であるガーニエ卿は、議会休会は「その期間中に議会が首相の政策に干渉するのを防ぎたいという願望によって動機づけられた」と主張した。法務長官が代表を務めるスコットランド政府は、議会休会は議会に「極めて干渉的な影響」を与えたと主張した。マッコード氏の弁護士であるローナン・ラベリー氏は、議会休会は合意なきブレグジットを強要するために「時間を稼ぐ」ことを目的としており、その結果、アイルランドとの国境管理が行われることになると主張した。また、影の司法長官であるシャミ・チャクラバルティ氏は、書面による陳述で、議会休会の権限が抑制されなければ、議会は「憲法上の機能を果たす」能力を「奪われる」と述べた。審理は、政府と請願者がそれぞれの主張をまとめることで終了した。キーンは、裁判所は憲法上、高位政策の問題を決定するのに「適切な能力を備えていない」という主張を改めて述べ、パニックは、議会休会は違法であると宣言し、その結果として議会を再招集するよう裁判所に求めた。[ 32 ]
したがって、本件においては、議会休会権限に対する関連する制限は、次のように表現できる。すなわち、議会休会の決定（または君主への議会休会勧告）は、議会が立法機関として、また行政府の監督機関として憲法上の機能を遂行する能力を、正当な理由なく阻害または妨げる効果をもたらす場合には、違法となる。このような状況において、裁判所は、その影響が例外的な措置を正当化するほど十分に重大である場合に限り、介入する。
9月24日、最高裁判所の11人の裁判官からなる合議体は、議会休会の特権は裁判で争うことができ、現在進行中の議会休会は違法かつ無効であると満場一致で判決を下した。裁判所は、この事件を判断するにあたり、3つの基準を用いた。[ 33 ]
この判決は、裁判可能性の原則の扱い、英国憲法の要素の解釈、権力分立への潜在的な影響という点で重要である。判決の翌日にフィナンシャル・タイムズに掲載された記事で、ケンブリッジ大学の欧州法教授であるキャサリン・バーナードは、この判決を「我々の統治システムに大きな影響を与える極めて重要な判決」と呼び、裁判所は「ルールに従わない」憲法上のプレーヤーを阻止する判決を下したと述べた。ロンドン大学キングス・カレッジの教授で憲法史家のヴァーノン・ボグダナーは、この判決は議会主権を再確認したと述べた。[ 34 ]ケンブリッジ大学のマーク・エリオット教授（元貴族院憲法委員会の法律顧問）は、この判決を「憲法原則の正統的な適用」であると同時に、議会主権の原則を「行政権に対する厳格かつ斬新な制限」へと変える法的ランドマークであると評した。[ 35 ]
対照的に、オックスフォード大学の法学准教授であるリチャード・エキンズは、この判決を「驚くべき判決」であり「ひどく誤っている」と呼び、裁判所が、彼や他の多くの弁護士が以前は管轄権がないと考えていた分野で判決を下したことは「政治プロセスに対する明らかな信頼の喪失」を示していると述べた。[ 34 ]エキンズは、議会主権を保護するために、この判決を法律で覆すよう求めた。[ 36 ]
同様に、オックスフォード大学の法学および法哲学の名誉教授であるジョン・フィニスは、最高裁判所が政治に「踏み込んだ」と考え、この判決を「歴史的な誤り」であり「司法権の濫用」であると評した。フィニスによれば、議会休会は慣習によって規定されており、裁判で裁かれる法律によって規定されているわけではないため、休会の問題は議会自身が処理しなければならず、裁判所はそれについて発言権を持たない。[ 37 ]
貴族院と庶民院の議長は、この判決により、閉会式で国王の裁可が示された2019年議会建物（修復および更新）法の国王裁可が無効になったため、国王裁可を改めて示さなければならないと述べた。 [ 38 ]オックスフォード大学ペンブローク・カレッジの政治学の特別講師であるユアン・イー・チュー氏は、これは判決の曖昧さによる議会当局の誤解であり、皮肉にも1689年権利章典第9条および登録法案規則に反して議会の主権を侵害していると主張した。チュー氏は、司法による「議会の主権を再主張し、その侵害のリスクを最小限に抑える」ために、短い法案を可決すべきだと提案した。[ 39 ]
貴族院憲法委員会への証言で、 『連邦制英国のための連邦憲法』の編集者であるジュナード・アリは、 2011年固定任期議会法の結果として、行政府は議会を解散することができず、そのため議会休会に頼らざるを得なかったと主張した。彼は、議会の構成について明らかな誤解があると指摘し、「議会主権の原則の原則の中では、立法府の一院が主権者ではなく、議会にいる女王が主権者であることは根本的に正しい」と述べた。[ 40 ]アリは、判決前にオックスフォード大学政治ブログで行った主張を改めて述べ、解散と議会休会の代わりに、将来の首相は、下院が早期総選挙の実施に同意するまで、いかなる法案に対しても国王の裁可を拒否するよう君主に求めることができると主張し、これは議会休会よりもはるかに大きな国民の怒りを引き起こす可能性が高いと述べた。アリは、議会が主権を持つ場合、政府と議会の間の安全と調和のために解散が必要であるというAVダイシーの議論を引用し、「逆説的ではあるが、下院は自らの運命をコントロールしようとする過程で、正反対の結果を招くかもしれない」と結論付けた。[ 41 ]
キングス・カレッジ・ロンドンの憲法学教授であるロバート・ブラックバーンは、同じ委員会への別の提出文書の中で、2011年固定任期議会法の廃止または改正は、政府が提出した動議に基づいて議会の両院で議会休会を投票の対象とするための都合の良い機会を提供する可能性があると主張したが、国王裁可の特権的権限への潜在的な影響については考慮しなかった。[ 42 ]ブリストル大学のロバート・クレイグもまた、英国憲法の権限は融合しており、「固定任期議会法はこの微妙なバランスを崩した」と主張した。クレイグは、したがって同法は廃止され、置き換えられるべきだと主張し、議会制度の規範をより厳格にする立法に反対し、そのような試みを「風船を途中で割ろうとする」ことに例えた。[ 43 ]
2019年早期議会総選挙法は、早期議会総選挙に必要な3分の2の多数決を回避するために、2019年10月31日に国王の裁可を受けた。2019年の英国総選挙では、保守党が過半数を獲得した。保守党の選挙公約には、「他の手段で政治を行うために悪用されない」よう司法審査を改革するという誓約が含まれていた。選挙後の女王演説では、固定任期議会法を廃止するという公約を政府が守る意向も発表された。[ 44 ]
下院議長のジョン・バーコウ氏は、国会議事堂とミドルセックス・ギルドホールにある最高裁判所の近くのカレッジ・グリーンで記者団に直接声明を発表し、議会は翌日の午前11時30分から開会すると発表した。首相質問は通常の水曜正午の枠には予定されていなかったが、バーコウ氏は緊急の質問と緊急討論の申請は審理すると述べた。[ 45 ]国連総会で演説するためにニューヨーク市に滞在していたボリス・ジョンソン首相は、議会開会に間に合うように英国に帰国できるよう、演説を9月25日午前から9月24日夕方に前倒しした。ジョンソン首相は、判決に「強く反対する」と述べたが、政府は「司法手続きを尊重する」ので議会の開催を妨げないと述べた。また、合法的な休会後に新たな議会会期と女王演説を行うことを望むと述べた。[ 46 ]
判決後、ジョンソン首相は野党指導者から批判された。労働党党首のジェレミー・コービンは党大会の基調演説を前倒しし、ジョンソン首相に「自分の立場を再考し、史上最短の首相になる」よう促した。スコットランド国民党党首のニコラ・スタージョンはジョンソン首相の辞任を要求し、辞任しない場合は議会に不信任決議案を提出するよう求めた。自由民主党党首のジョー・スウィンソンは、ジョンソン首相は「首相にふさわしくない」と述べた。ブレグジット党党首のナイジェル・ファラージは、議会休会を「史上最悪の政治的決定」と呼び、ジョンソン首相にこの計画を提案した顧問のドミニク・カミングスを解任するよう求めた。[ 45 ]
議会での最初の討論事項は、チェリー議員がジェフリー・コックス司法長官に緊急質問を行ったことだった。チェリー議員は、コックス氏がこの件のスケープゴートにされることを避けるため、ジョンソン首相に与えた議会休会に関する法的助言を公表するようコックス氏に強く求めた。コックス氏は、公表が公共の利益になるかどうか検討すると答えた。同氏は、ジョンソン首相に与えた議会休会の合憲性に関する助言は「誠意をもって」行ったものであり、他の上級法律専門家や下級裁判所も政府の主張に同意していると弁明した。コックス氏はまた、前日のジョンソン首相の声明を繰り返し、政府は判決を受け入れ、司法の独立性を攻撃する発言を非難した。特に、ジェイコブ・リース＝モッグ氏がこの判決を「憲法上のクーデター」と表現したことに異議を唱え、司法の動機は問われるべきではないと述べた。[ 47 ]
2022年議会解散および招集法は、将来的に裁判所が議会解散に関する国王大権の行使に異議を唱えることを阻止するが、将来の議会休会に異議を唱える裁判所の能力には影響しない。[ 48 ]
2025年1月、カナダのジャスティン・トルドー首相が政治危機中に下院を休会させたことが、ミラーII判例を引用して連邦裁判所で争われた。[ 49 ] [ 50 ]弁論中、政府側の弁護士はミラーII判例を根拠に主張した。議会の休会による憲法上の役割は、差し迫ったブレグジットに関連する英国議会の役割という特殊な状況のため区別できるという判決を下した。政府の弁護士はまた、必要な議会開催について沈黙している成文化されていない英国の憲法とは異なり、カナダ権利自由憲章第5条は権力に対するチェックを提供する年次開催を義務付けていると主張した。[ 50 ] 2025年3月、連邦裁判所のポール・クランプトン首席判事は、休会勧告は司法審査の対象となることに同意したが、最終的にはミラーIIを採用することを拒否した。[ 51 ]彼は、申請者がトルドーが憲章または権力に対するその他の法的制限に違反したことを立証できなかったと結論付け、訴訟を却下した。[ 52 ]