救済措置

ベイルインは、2010年1月にポール・カレロとウィルソン・アービンがエコノミスト誌の論説「救済からベイルインへ」で初めて公に提案した^{[ 16 ]}。これは「納税者による救済（悪い）と体系的な金融崩壊（おそらくもっと悪い）」の間の新たな選択肢として説明された。ベイルインは、債券保有者の債務を新たな株式に「ベイルイン」（転換）することで資金調達する高速資本再構成を構想していた。新たな資本は損失を吸収し、重要な活動を支えるための新たな資本を提供することで、リーマン・ショックに見られたような突然の無秩序な崩壊や投げ売りを回避する。経営陣は解雇され、株主はベイルインされた債券保有者に取って代わられるが、フランチャイズ、従業員、中核サービスは、新たに転換された資本によって支えられ、継続できる。^{[ 17 ]}

ほぼ同時期に、イングランド銀行も同様の仕組みを開発していた^{[ 18 ]} 。これは、2008年の金融危機時に破綻した銀行に対処するためのより良い手段が切実に必要とされていたためである。ベイルインに関する最初の公式な議論は、金融安定理事会（ FSB）の国境を越えた危機管理に関するワーキンググループの議長を務め、イングランド銀行の金融安定担当副総裁でもあったポール・タッカーの講演で行われた。2010年3月、タッカーは、大手銀行の破綻に対処するための新しい「ベイルイン」戦略の特性について概説し始めた。

全く異なる、より根本的なアプローチとしては、当局が迅速に、事業継続中の企業における無保険債権者の債務を削減することを可能にする、超特別決議枠組みを導入することが挙げられる。

2011年10月までに、FSBワーキンググループはこの考え方を大幅に発展させ、「金融機関の効果的な破綻処理制度の主要属性」を公表した。この文書は、参加するすべての管轄区域が採用すべき中核的な原則を定めており、その中には、そのような超特別破綻処理制度（現在では「ベイルイン」として知られている）の法的および運用上の能力も含まれている。^{[ 19 ]}

計画された破綻処理制度の適用範囲は、国内の大銀行に限定されませんでした。「システム上重要な金融機関」に加えて、適用範囲はさらに2つのカテゴリーの機関、すなわちグローバルSIFI（ベイルイン制度を実施している国で国内設立された銀行）と、清算機関などの「金融市場インフラ（FMI）」にも及びます。潜在的なベイルインにFMIを含めること自体が、大きな転換点です。FSBは、これらの市場インフラを、多国間証券およびデリバティブ清算決済システム、ならびに決済システム、中央証券保管機関、取引保管機関などの多数の交換および取引システムを含むものと定義しています。これは、例えば清算機関や証券取引所に対する無担保債権者の請求が、当該機関がベイルインを必要とする場合に理論的に影響を受ける可能性があることを意味します。

世界的に重要な金融機関（G-SIFI）の破綻処理における国境を越えた要素は、2012年に連邦準備制度理事会とイングランド銀行が共同で発表した文書のテーマとなった。

退任するイングランド銀行 副総裁のポール・タッカー氏は、ハーバード大学での学術キャリアの幕開けとして、2013年10月にワシントンで開催された国際金融協会（ IIF）での講演を行った。その中でタッカー氏は、いくつかの国では破綻処理技術が十分に進歩したため、救済措置は必要なくなり、むしろベイルイン（預金者負担による救済）が適用されるだろうと主張した。特に米国のグローバル・システム上重要な銀行（G-SIB）がこれに該当すると述べた。これらの銀行は依然として規模が大きいものの、破綻処理技術の進歩により、もはや「大きすぎて潰せない」銀行ではなくなったというのである。

同様に、2014年のGAOの報告書では、最大規模の「大きすぎて潰せない」銀行に対する救済措置への市場の期待は、改革によってほぼ解消されたと結論付けられました。これは、さまざまな方法、特に最大規模の銀行と通常のFDIC破綻処理の対象となる小規模銀行の資金調達コストを比較することによって決定されました。危機時には大きかったこの差は、改革の進展によってほぼゼロにまで縮小しましたが、GAOは、この結果を慎重に解釈する必要があるとも警告しました。^{[ 20 ]}

ヨーロッパでは、EU金融コミュニティの「ヨーロッパにおける銀行の未来」に関するシンポジウム（2013年12月）にアイルランドのマイケル・ヌーナン財務大臣が出席し、同イベントで議論されていた銀行同盟を踏まえ、ベイルイン制度を提案した。^{[ 21 ]}イングランド銀行副理事のジョン・カンリフは、2014年3月にチャタムハウスで行った講演で、国内銀行は大きすぎて潰せないが、HBOS、RBSの場合に用いられ、バークレイズに対しても脅かされた（いずれも2008年後半）国有化プロセスの代わりに、今後はこれらの銀行はベイルインされる可能性があると示唆した。^{[ 22 ]}

ベイルインの一形態は、2011年にはすでにデンマークの小規模金融機関（アマガーバンクなど）で使用されており^{[ 23 ]}、その後オランダのSNS REALL銀行で劣後債の転換が行われた。しかし、このプロセスが世界的に広く注目されるようになったのは、後述する2013年のキプロスの主要銀行のベイルインまで待たなければならなかった。英国のコープ銀行の再編（2013年）は、自主的または交渉によるベイルインと表現されている^{[ 24 ]。}

ドッド・フランク法は、第1編および第2編に基づき、米国における銀行の破綻処理手続きを規定している。^{[ 25 ]}第1編は、事前の綿密な計画（「リビングウィル」）によって支援される破産手続きによる銀行の破綻処理という、推奨される方法を指している。^{[ 26 ]}

第2編では、財務長官が連邦準備制度理事会の3分の2と連邦預金保険公社理事会の3分の2とともに、破産が「米国の金融安定に深刻かつ悪影響を及ぼす」と判断した場合、使用できる追加の権限が定められています。^{[ 27 ]}第1編と同様に、株主と債権者に破綻した金融会社の損失を負担させ、「会社の財務状況に責任のある経営陣を排除する」ことになります。また、この手続きでは、債権者への支払いが破産清算の場合に債権者が受け取る金額と同額以上になるようにするなど、債権者に対する一定の保護も定められています。

FDICは、破綻処理後のガバナンスの問題に注目し、FDICの管財人としての指導の下で、新たなCEOと取締役会を任命すべきだと提言した。

請求は以下の順序で支払われ、政府の赤字は金融業界への課税によって回収されなければならない。^{[ 28 ]}

1. 管理費
2. 政府
3. 従業員の賃金、給与、または手数料
4. 従業員福利厚生制度への拠出金
5. 会社のその他の一般または上位の負債
6. 後継債務
7. 会社の役員および取締役の給与
8. 株主、組合員、ゼネラルパートナー、その他の持分保有者に対する義務

当初、大規模な破綻銀行を解決するためにタイトル I およびタイトル II の権限をどのように最適に活用できるかを判断するために、いくつかの戦略が検討されました^{[ 29 ]}。これには、「買収と承継」や「損失分担」が含まれます。時間の経過とともに、より直接的なベイルイン戦略が好ましいアプローチへと進化しました。これは、買収当事者を必要としないためです。このアプローチは、ジェームズ R. ウィガンドが率いる FDIC 複雑金融機関局グループの下で開発されました。このアプローチは、2012 年 1 月のスライド デッキと議会証言で説明されています。^{[ 30 ]}

ドッド・フランク法の要件に基づくベイルインを実施するための具体的な戦略は、「単一エントリーポイントメカニズム」と呼ばれています。この革新的なFDICの戦略について、連邦準備制度理事会のジェローム・パウエル理事は「理論的には不可能に思えた複雑なことを可能にした、典型的な簡素化策」と評しました。この戦略は、既存のドッド・フランク法の権限の下でベイルインを実施するための比較的シンプルな道筋を作り出しました。パウエル理事は次のように説明しています。

単一エントリー方式では、FDICは破綻した金融グループの最上位親会社のみの管財人に任命されます。親会社が管財人の管理下に置かれるとすぐに、FDICは親会社の資産（主に子会社への投資）をブリッジ・ホールディング・カンパニーに移管します。破綻した親会社の株主の株式債権は消滅し、株主がカバーできない管財人管理下での損失を反映するために、無担保債権者の債権は必要に応じて減額されます。ブリッジ・ホールディング・カンパニーと事業子会社に資本を投入し、ブリッジ・カンパニーの所有権と支配権を民間の手に戻すために、FDICは親会社の無担保債権者の残りの債権をブリッジ・カンパニーの株式および／または債権と交換します。必要に応じて、FDICは破綻した親会社の債権者の「ベイルイン」が完了するまで、ブリッジ・カンパニーに一時的な流動性を提供します。^{[ 31 ]}

この戦略の包括的な概要は、超党派政策センターの報告書「大きすぎて潰せない：解決策への道」で入手できます。^{[ 32 ]}

カナダ政府は「経済行動計画2013」の144～145ページで、納税者の​​リスクを軽減するために、ベイルインに関する規則を明確化した。^{[ 33 ]}

ユーログループは2013年6月27日、2018年以降、銀行の株主が債券保有者や特定の大口預金者よりも先に、破綻した銀行の損失を負担する優先権を持つと提案した。8万5000ポンド（10万ユーロ）未満の保険付き預金は免除され、特定の例外を除き、個人や小規模企業の無保険預金は、損失負担のベイルインの優先順位で優先される。この合意は、キプロスで以前に見られた慣行を正式なものにした。この提案の下では、銀行が欧州安定メカニズムから直接資本注入を受けることが許可される前に、すべての無担保債券保有者が損失を負担することになる。^{[ 34 ]} 2014年3月20日にユーログループのメンバーによって合意された単一破綻処理メカニズムとして知られるツールは、銀行同盟として知られるユーロ圏の銀行の責任をプールすることによって将来の金融危機を防ぐためのEUの取り組みの一部であった。第一段階として、欧州中央銀行は2014年11月に18か国からなる通貨圏の貸し手に対する監督を完全に引き継ぐ。この合意には欧州議会と各国政府による正式な承認が必要だった。^{[ 35 ]}破綻処理基金は銀行自身が拠出し、550億ユーロの資金調達目標に達するまで、各国の破綻処理基金を共通の欧州基金に徐々に統合していく。^{[ 36 ]} SRMに関するEC FAQを参照。^{[ 37 ]}この立法項目は、内部市場・サービス担当委員のミシェル・バルニエによって、銀行再生・破綻処理指令、DGS、SRMの3つのイニシアチブに分割された。 ^{[ 38 ]}

ベイルインの一形態は、2011年にはすでにデンマークの小規模金融機関（アマガーバンクなど）で使用されていた。^{[ 39 ]}オランダ当局は、民間資金による資本増強の一環として、2013年にSNS REAALの劣後債を転換した。

2012年から2013年にかけてのキプロス金融危機の間、キプロス経済はギリシャ政府債務危機（キプロスの銀行はこれに大きく晒されていた）がキプロスの銀行を脅かし、金融パニック、取り付け騒ぎ、政府債券の「ジャンク債」格下げを引き起こしたため、崩壊寸前にまで至った。^{[ 40 ]} 2013年3月、欧州連合、欧州中央銀行、国際通貨基金の緩やかな連合体である欧州トロイカは、キプロスが2番目に大きな銀行であるキプロス人民銀行（ライキ銀行としても知られる）を閉鎖することに同意する代わりに、 100億ユーロの救済を発表した。キプロス人は、同行の無保険預金すべてと、島最大の商業銀行であるキプロス銀行の無保険預金の約40％を没収することに同意する必要があった。^{[ 41 ] [ 42 ]}当初の提案が最終提案に置き換えられた後、100,000ユーロ以下の保険付き預金は影響を受けないこととなった。 ^{[ 43 ] [ 44 ]} 100,000ユーロを超える預金の徴収は、政府支援の救済と区別するために「ベイルイン」と呼ばれた。^{[ 45 ] [ 46 ]}キプロス銀行は2013年4月28日にベイルインを実施した。^{[ 45 ]}

特に当初の計画には、預金保険加入者からの拠出が含まれており、ECB総裁のマリオ・ドラギ氏はこれを「賢明ではない」と評したため、物議を醸す要素がいくつかあった。^{[ 47 ]}この提案は翌日、預金保険未加入者と債権者のみを対象とするよう修正された。ドラギ氏は、キプロスでの出来事をより広く振り返る中で、記者会見でこの出来事に対する批判の一部に答えた。

ベイルイン自体は問題ではない。問題となるのは、関係者全員が認識している事前のルールがないこと、および資本バッファーやその他の「ベイルイン可能な」資産が不足していることであり、これがベイルインを無秩序な出来事にする可能性がある。したがって、「ベイルイン可能な」資産のバッファーの存在は不可欠である。キプロスの場合、特異な点の1つは、これらの資産が銀行の資産規模と比較して実際にはかなり限られていたことである。さらに、事前のルールがないことは、このような状況で場当たり的なアプローチをとっているという印象を与える。^{[ 48 ]}

2016年、キプロスは救済プログラムを完了し、それは成功裏に実施された。^{[ 40 ]}国の救済資金全体の約30％は使用されなかった。^{[ 40 ]}

近年、大手銀行向けに、多額のベイルイン可能な負債を確保するための相当な努力がなされてきた。米国の「総損失吸収能力」（TLAC）の規則により、米国の8つのG-SIFIは、この目的に使用できる約1兆ドルの長期持株会社負債を発行した。^{[ 49 ]}株式やその他の資本証券と合わせると、米国の8つのG-SIFIのTLAC総額は約2兆ドルとなる。英国では、イングランド銀行が、リスク加重資産の25.2%から29.3%の間で、最大規模の銀行に対するTLAC要件（MRELと呼ばれる）を設定している。スイスは、2つのG-SIFIにリスク加重資産の28.6%の要件を課している。^{[ 50 ]}

EUは現在、金融安定理事会（FSB）の要件をEUの銀行システム全体にどのように最適に導入するか、またその要件の適切な規模はどの程度であるべきかについて議論している。

2008年のアイルランドの銀行危機は他の銀行危機と類似点があるが、ユーロ圏加盟国で初めての銀行危機であったという点で独特だった。そのため、危機発生時にアイルランド政府と中央銀行は特有の制約を受けることになった。^{[ 67 ]} 2008年以降のアイルランド経済の落ち込みも異常に急激だった。アイルランド政府の信用への影響は非常に深刻で、欧州連合とIMFに支援を求めることを余儀なくされた。

1991年と1992年にスウェーデンの住宅バブルが崩壊し、深刻な信用収縮と広範な銀行破綻を引き起こした。原因は2007年から2008年のサブプライム住宅ローン危機と類似していた。これに対し、政府は以下の措置を講じた。^{[ 68 ]}

• スウェーデン政府は銀行の不良債権を引き受けたが、銀行は損失を減損処理し、政府に所有権（普通株）を発行しなければならなかった。株主は通常、資産を失ったが、債券保有者は保護された。
• 経営難に陥った資産が後に売却されると、その利益は納税者に流れ込み、政府はその後、株式公開によって当該企業の株式を売却することで、さらに多くの資金を回収することができた。
• 政府は、国内114行の銀行のすべての預金と債権を保証すると発表した。
• スウェーデンは、資本増強が必要な金融機関を監督する新たな機関と、銀行が担保として保有していた資産（主に不動産）を売却する別の機関を設立した。

当初、この救済策にはスウェーデンのGDPの約4％の費用がかかったが、国有化された銀行が民営化された際に売却された株式の価値に関する様々な仮定に応じて、後にGDPの0～2％にまで引き下げられた。

1980年代後半から1990年代初頭にかけて、貯蓄貸付組合危機の一環として、1000を超える貯蓄金融機関が破綻した。これに対し、米国は1989年に整理信託公社（RTC）を設立した。この救済措置にかかった費用は、納税者負担で1321億ドルと推定されている。

2008年と2009年に、米国財務省と連邦準備制度は、多数の巨大銀行や保険会社、ゼネラルモーターズ、クライスラーを救済した。ジョージ・W・ブッシュ米大統領の緊急要請により、議会は7,000億ドルの不良資産救済プログラム（TARP）を可決した。銀行部門は2009年12月までに資金を返済し、TARPは実際に納税者に利益をもたらした。^{[ 69 ]}住宅ローンを保証するファニーメイとフレディマックの別個の救済は、2010年10月までに合計1,350億ドルに達した。^{[ 70 ]}

銀行や大企業に対する連邦政府の救済措置の問題は選挙における主要な争点となっており、特にティーパーティー運動は救済措置への攻撃に注力している。^{[ 71 ]}

• 米国の救済措置総額 – 29兆6160億ドル
• 21世紀のニューディール