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国連難民高等弁務官事務所（UNHCR ）は、難民、強制的に避難させられたコミュニティ、無国籍者を支援・保護し 、彼らの自発的な帰還、現地への統合、または第三国への再定住を支援することを任務とする国連機関です。本部はスイスのジュネーブにあり、2023年12月現在、136か国で20,305人の職員が働いています。[ 1 ]
1920年1月に設立された国際連盟は、世界平和の維持を主な使命とする世界初の政府間組織であった。[ 2 ]翌年、国際連盟は難民高等弁務官事務所を設立し、ノルウェーの科学者フリチョフ・ナンセンを初代高等弁務官に任命した。[ 3 ]
1930年にナンセンが亡くなった後、ナンセン国際難民事務所が彼の活動を引き継いだ。この事務所は1938年に難民高等弁務官の任命によって置き換えられた。[ 4 ]難民がナチス・ドイツから逃れる中、国際連盟はジェームズ・マクドナルドをドイツからの難民高等弁務官に任命した。厳しい世界的な移民制限に直面しながら、彼は主にパレスチナへの8万人以上の難民の再定住を支援した。1935年、マクドナルドはニュルンベルク法によるユダヤ人迫害（市民権と基本的人権を剥奪する）に対する国際連盟の行動の失敗に抗議して辞任した。彼の事務所は1938年に新たな難民高等弁務官によって置き換えられた。その役割は非常に限定的で、1946年に終了した。[ 4 ]
国際連盟の解散と国際連合の設立後、国際社会は第二次世界大戦の余波で深刻な難民危機に直面した。これに対処するため、連合国は1944年に国連救済復興機関（UNRRA）を設立し、ヨーロッパ全土の数百万人の避難民を支援する任務を負わせた。[ 4 ] 1946年には、この活動は国際難民機関（IRO）の設立によって拡大され、難民の生活のあらゆる側面を包括的に扱う最初の国際機関となった。[ 4 ]
1940年代後半、国際難民機構（IRO）は支持を失ったが、国連は世界的な難民問題を監督する機関が必要であることに同意した。国連総会での一連の広範な議論の後、国連難民高等弁務官事務所は、総会の補助機関として、 1949年12月に決議319 （IV）によって設立された。 [ 3 ]しかし、多くの国連加盟国が常設機関の意味合いについて意見が合わなかったため、この組織は1951年1月から3年間のみ活動する予定だった。[ 4 ]
UNHCRの任務は、もともと1950年の総会決議428(V)に付属するUNHCRの規約に定められていました。UNHCRによれば、その任務は、非政治的かつ人道的な観点から難民に国際的な保護を提供し、彼らのための恒久的な解決策を模索することです。[ 4 ]この任務はその後、総会および経済社会理事会（ECOSOC）の多数の決議によって拡大されました。[ 4 ] UNKRAやUNRWAなど、すでに国連の他の機関から支援を受けている人々は、UNHCRの任務から除外されました。[ 4 ]
UNHCRの設立に加え、各国政府は1951年の難民の地位に関する条約も採択した。この条約は、難民の定義と、この定義を満たす人々への処遇基準を定めている。[ 4 ]この条約は今日に至るまで国際難民法の基礎となっており、当初は戦争によって避難を余儀なくされたヨーロッパ人に焦点を当てていたUNHCRの活動の法的枠組みと範囲を確立した。[ 4 ]
条約締結後まもなく、難民危機は継続しており、ヨーロッパに限ったことではないことが明らかになった。1956年、UNHCRはハンガリーの蜂起への対応調整に関与した。そのわずか1年後、UNHCRは香港の中国人難民への対応を任され、同時にアルジェリア独立戦争後にモロッコとチュニジアに逃れてきたアルジェリア難民への対応も行った。これらの対応は、難民保護と人道支援におけるより広範な世界的使命の始まりとなった。[ 4 ]
1960年代の脱植民地化はアフリカで大規模な難民移動を引き起こし、UNHCRを変革する大きな課題を生み出した。ヨーロッパの難民危機とは異なり、アフリカには恒久的な解決策はなく、ある国から逃れてきた多くの難民は、新たな避難先でも不安定な状況に直面した。1960年代末までに、UNHCRの予算の3分の2がアフリカでの活動に充てられ、わずか10年で、組織の焦点はほぼヨーロッパのみに集中していた状態からアフリカへと移った。[ 4 ]
1967年、難民の地位に関する議定書が採択され、第二次世界大戦後に避難したヨーロッパ人に限定されていた1951年の難民条約の地理的および時間的制限が撤廃されました。この議定書により、国際的な難民保護の範囲は世界中の新たな危機にまで拡大され、UNHCRは世界規模で活動するようになり、その活動の多くは発展途上国に集中しています。[ 5 ] [ 6 ]
1970年代、UNHCRの難民支援活動は世界中に広がり続け、バングラデシュ建国直前には東パキスタン人がインドへ大量に流出した。アジアではベトナム戦争がさらに事態を悪化させ、何百万人もの人々がラオス、カンボジア、ベトナムから逃れた。[ 4 ] 1980年代にはUNHCRにとって新たな課題が生じた。1970年代の難民数の急増により、多くの加盟国が難民の再定住に消極的になった。これらの難民は国家間の戦争から逃れてきたのではなく、新しく独立した国家における民族間の紛争から逃れてきた場合が多かった。軍事戦略として民間人を標的にすることが多くの国で避難民の増加につながり、「小規模な」紛争でさえ多数の避難民を生み出す可能性があった。アジア、中央アメリカ、アフリカのいずれにおいても、超大国の対立によって煽られ、関係国の社会経済問題によって悪化したこれらの紛争に対する恒久的な解決策は、UNHCRにとって大きな課題であり続けた。その結果、UNHCRは、しばしば敵対的な環境にある難民キャンプ内での支援プログラムに、より深く関与するようになった。[ 4 ]
冷戦の終結は民族間の紛争の継続を招き、難民の流出に大きく寄与した。さらに、多国籍軍による人道介入がより頻繁になり、特に1999年のユーゴスラビア連邦共和国におけるNATOの任務に至るまでの過程でメディアが大きな役割を果たすようになったが、対照的に1994年のルワンダ虐殺はほとんど注目されなかった。ルワンダ虐殺は大規模な難民危機を引き起こし、UNHCRがその任務を遂行することの難しさを改めて浮き彫りにし、UNHCRはいわゆる「裕福な」国々の制限的な難民政策と闘い続けた。[ 4 ]
2015年の創立65周年までに、同機関は世界中で5000万人以上の難民を支援してきた。[ 6 ]
2020年6月現在、UNHCRは2,000万人以上の難民を管轄下に置いた。[ 1 ]その結果、年間予算は1951年の30万米ドルから2019年には86億米ドルに増加し、支出額で国連機関の中で最大規模となった。[ 1 ] [ 7 ] UNHCRの予算の大部分は、主に加盟国からの任意拠出金で賄われており、最大の拠出国は米国、欧州連合、ドイツである。[ 8 ]この機関の活動には、保護、シェルター、医療、緊急救援の提供、再定住と帰還の支援、難民のための国内および多国間政策の提唱などが含まれる。[ 9 ]
2021年の調査によると、UNHCRは難民の居住地に関係なく、一貫して難民を支援するという使命を果たしてきた。同組織は資金の地理的配分において、寄付者に対する偏りはほとんど示していない。[ 10 ]
2025年6月、UNHCRは人道支援資金の大幅な減少を受け、約3,500人の職員のポストを廃止し、人件費全体を約30%削減すると発表した。同機関は、この再編には事務所の閉鎖または規模縮小、ジュネーブ本部および地域事務所の上級ポストの約50%削減が含まれ、現金援助、保健、教育、水と衛生などのプログラムに影響が出ると述べた。[ 11 ]ロイターが報じた内部メモでは、これに先立ち、総コストを30%削減し、上級ポストを半減し、一部の国事務所を統合する計画が概説されていた。[ 12 ]ロイターによると、UNHCRは2024年に米国から20億ドル以上（総寄付額の約40%）を受け取ったが、2025年の主要ドナーの削減により、同機関の予算は大幅に制限された。[ 13 ] 2025年7月、UNHCRは、資金不足のため最大1160万人の強制避難民が直接支援を受けられなくなる可能性があると警告し、106億米ドルの要請額のうち、年中までに集まったのはわずか23%に過ぎないと指摘した。[ 14 ]ロイター通信は、UNHCRが「2026年の利用可能な資金は2025年より約15%少なくなる」と予想していると報じた。[ 15 ]
UNHCRは1950年12月14日に設立され[ 16 ]、以前の国連救済復興機関の後継機関となった。同機関は、難民（ UNRWAが支援するパレスチナ難民を除く）を保護し、世界中の難民問題を解決するための国際的な活動を主導し、調整する権限を与えられている。その主な目的は、難民の権利と福祉を守ることである。UNHCRは、誰もが亡命を求める権利を行使し、自発的に帰国したり、現地に統合したり、第三国に再定住したりする選択肢を持って、別の国で安全な避難場所を見つけることができるよう努めている。
UNHCRの任務は徐々に拡大され、1951年の国連難民条約および1967年の議定書、 1969年のアフリカ統一機構条約、またはその他の条約に基づき難民の法的定義に該当するものの、現在も出身国に留まっている国内避難民（IDP）を含む、「懸念すべき」その他の人々を保護し、人道支援を提供する活動が含まれるようになった。UNHCRは現在、レバノン、南スーダン、チャド／ダルフール、コンゴ民主共和国、イラク、アフガニスタン、ケニアに主要な拠点を持ち、難民キャンプや都市部で国内避難民や難民への支援とサービスを提供している。
UNHCRは、1990年代のコソボ紛争中に作成された難民情報データベースProGresを管理しています。このデータベースには現在、1,100万人以上の 難民、つまり世界中の避難民全体の約11%のデータが含まれています。このデータベースには、指紋や虹彩スキャンなどの生体認証データが含まれており、受給者への援助配分を決定するために使用されます。生体認証の使用による成果は成功しています。2013年にケニアのカクマとダダーブの難民キャンプに導入されたとき、国連世界食糧計画は140万ドルの無駄と不正を削減することができました。[ 17 ]
UNHCRは、その使命を果たすため、支援対象国と支援国双方で活動を展開している。これには、国際難民コミュニティにとって重要な課題について議論する「専門家円卓会議」の開催も含まれる。
ヨルダン、レバノン、シリア、ガザ地区、ヨルダン川西岸地区（東エルサレムを含む）に住むパレスチナ難民は、国連パレスチナ難民救済事業機関（UNRWA）の管轄下にある。UNHCRとは異なり、UNRWAにはパレスチナ難民の再定住に関する権限はなく、難民のための恒久的かつ持続可能な解決策を模索する権限もない。[ 18 ]
世界中の難民が直面する問題への支援と意識向上を目的とした、いくつかの新しいプログラムが最近導入されました。これら2つの新しいプログラムは、国連ミレニアム開発目標で定められた基準に基づいて策定されたものです。
UNHCRは、難民危機とその難民のニーズについて人々の意識を高めるため、世界のさまざまな地域で活動している。
2009 年以来、UNHCR はカリブ海地域に移民や難民が多数存在することを認めており、同地域では難民危機がほとんど報道されていない。[ 19 ]この問題は、難民が国連に申請する代わりに、不適切に米国で亡命を求め、最終的に目的地にたどり着けずカリブ海地域に留まっていることに起因している。[ 20 ]しかし、これらの国の一部では、亡命希望者に対する保護が移民法に欠けており、亡命希望者として認められる権利もなかった。[ 19 ]これに対し、UNHCR は2009 年にコスタリカでこれらの国々と協議を組織し、[ 20 ]難民に対する保護の欠如と、不法移民として訴追される問題に対処しようとした。[ 19 ]難民希望者は国連を通じて受け入れを申請し、亡命希望者は亡命を求める国内で申請する。そのため、一部の国では、国連を通じて受け入れを申請せず、不法に入国した難民を不法滞在者とみなす場合がある。
2007年、カナダのUNHCR事務所は、難民の窮状に光を当てるため、積極的なメディアキャンペーンを開始しました。[ 21 ]このキャンペーンは、難民が不安な状況の中で生活している様子を示すことで、難民危機を人間的な視点から捉えることを目的としていました。募金担当官のジョナサン・ウェイド氏によると、このキャンペーンは、感情に訴えかけることで人々の意識を高め、特に「一般的に教育水準が高く、読書家ではあるものの、難民問題に直接的な経験や知識を持たない30歳から45歳の専門家」の関心を高めることを期待していました。[ 21 ]
アイルランドでは、UNHCRはさまざまなチャネルを通じて一般市民に情報提供を行っています。アイルランドのUNHCRはメディアとの関係構築に積極的に取り組んでいます。[ 22 ]また、現在の難民危機について人々に情報を提供することを目的とした公開イベントも開催しています。その一つが、毎年開催されるUNHCR/SARIフェアプレー・フットボールカップです。[ 22 ]
UNHCRはレバノンにおけるシリア難民支援において重要な役割を果たした。レバノン政府が難民の流入に対応しきれなくなった際、UNHCRは介入し、主に食料と医療を提供することで難民の避難生活を円滑にした。また、難民の登録手続きも支援し、レバノン政府から不法滞在者とみなされないようにした。多くのシリア難民はヨルダンにも滞在している。
UNHCRは国連総会および国連経済社会理事会によって運営されるプログラムであるため、難民の権利を効果的に保護するために、国連傘下の他の多くのプログラムや機関と協力しています。
2016年9月19日、国連総会は、難民と移民の大規模な移動に対処するためのハイレベルサミットである国連難民・移民サミットを開催し、より人道的で協調的なアプローチのもとに各国を結集させることを目指した。[ 23 ]国連人権高等弁務官事務所、国連ジェンダー平等・女性のエンパワーメント機関、国連薬物犯罪事務所、世界銀行の代表が出席した。サミットでは、移住の根本原因と動機、そして国際協力の必要性について議論された。このサミットの結果、国連は、難民と移民に関するニューヨーク宣言（2016年）の採択によって生まれた勢いを国際社会がさらに発展させるよう促す一連の原則の草案を発表した。[ 24 ] [ 25 ]具体的には、20の原則の草案は、人権、非差別、救助と支援、司法へのアクセス、国境管理、帰還、暴力、拘禁、家族の団結に焦点を当てている。児童移民、女性移民、健康への権利、適切な生活水準、まともな仕事、教育への権利、情報への権利、監視と説明責任、移民の人権擁護者、データ、国際協力。[ 26 ]この宣言は、グローバル移民協定の交渉につながるプロセスを開始した。
2016年9月28日、国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）は、テヘランで国連食糧農業機関（FAO）と協力し、アフガン難民のための解決戦略（SSAR）を策定しました。FAOは、畜産や漁業に関する取り組み、イランの学校における栄養改善プロジェクトなど、生計向上に関連する活動において、SSARの目標達成に向けてFAOが果たすべき役割を強調しました。
FAOとUNHCRは、難民の生計手段へのアクセスを増やし、人道支援への依存を減らすことに尽力している。最近、南スーダン向けの共同生計戦略が立ち上げられ、明確に定義された行動計画でこの問題に取り組もうとしている。この戦略は、国内の難民受け入れ地域における難民（70％）と地域社会（30％）の両方を対象としている。[ 27 ]
UNHCRは、持続可能な開発に専念する組織のコンソーシアムである国連開発グループのメンバーです。[ 28 ]
UNHCRは、識別子XM-DAC-41121を使用して、国際援助透明性イニシアティブ（IATI）に定期的に情報を公開しています。 [ 29 ]公開は2018年に開始されましたが、グランドバーゲン（人道改革）に合わせて2016年以降のデータが利用可能です。この組織はPublish What You Fundによって評価され、2024年援助透明性指数[ 30 ]に総合スコア63.4で含まれており、「良好」スコアに分類されています。
1954年以来、UNHCRナンセン難民賞は、難民、避難民、無国籍者の支援に多大な貢献をした個人または団体に毎年授与されている。
UNHCRはその活動が認められ、 1954年と1981年にノーベル平和賞、1991年にアストゥリアス皇太子国際協力賞を受賞しました。 [ 31 ] [ 32 ] UNHCRは2015年にインディラ・ガンディー賞を受賞しました。 [ 33 ]
懸念される人々には、難民および亡命希望者、難民に準ずる状況にある人々、国内避難民（IDP）、無国籍者、および「UNHCRが懸念するその他の人々」が含まれる。[ 34 ]
UNHCRは2015年6月の中間動向報告書で、その任務下にある人々の数が「前例のない」5790万人に達し、2007年1月1日に記録された2100万人の2倍以上になったと述べている。この急増は主にシリア内戦によるもので、「アフガニスタン、ブルンジ、コンゴ民主共和国、マリ、ソマリア、南スーダン、ウクライナ[原文ママ]などの国々で発生した武力危機や進行中の危機の悪化が、この傾向に寄与している」としている。[ 34 ]
2024年末時点で、UNHCRは、迫害、武力紛争、暴力、人権侵害、または公共秩序を著しく混乱させるその他の出来事の結果として、世界中で1億2320万人が強制的に避難させられたと推定した。[ 35 ]世界の避難民の数は過去10年間でほぼ倍増したが、2024年後半には増加ペースが鈍化し始めた。[ 35 ] 2024年には、難民と国内避難民の両方に対する解決策に向けた進展が見られ、160万人の難民が帰還した。これは20年以上で最多の数字である。[ 35 ]
2023年のグローバルトレンドレポートによると、4340万人の難民が同組織の管轄下にあり、難民の73％はアフガニスタン、シリア、スーダン、ウクライナ、ベネズエラのわずか5カ国出身である。[ 36 ]
地理的地域別に整理された強制移住に関する過去のデータには、2015年に同団体が発表した報告書が含まれている。その報告書には以下の項目が記載されている。
2023年現在UNHCRは138か国で18,879人以上の職員を雇用している。[ 37 ]
国連総会は5年ごとに高等弁務官を選出する。高等弁務官は「高等弁務官プログラム執行委員会」の支援を受け、国連総会に年次報告を行い、その指示に従う必要がある。[ 38 ]現在の高等弁務官はバルハム・サリフで、2026年1月1日からその職を務めている。[ 39 ] UNHCR設立以前は、フリチョフ・ナンセンが国際連盟の難民高等弁務官であった。高等弁務官の職は、これまでに以下の人物が務めてきた。[ 40 ]
アンジェリーナ・ジョリーは親善大使として10年間務めた後、2012年に国連難民高等弁務官特別代表に昇進した。この役職で彼女は国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）とフィリッポ・グランディ高等弁務官を外交レベルで代表し、アフガニスタンやソマリアなどの大規模な危機によって避難を余儀なくされた人々のための長期的な解決策を促進するために活動している。「これは彼女が我々のために果たしてきた並外れた役割を反映した特別な地位です」とUNHCRの広報担当者は述べた。[ 41 ] 2022年12月、ジョリーは特別代表を辞任した。[ 42 ]
UNHCRは、難民支援のために影響力と立場を活用する著名人であるUNHCR親善大使によっても代表されています。過去または現在の代表者には、バーバラ・ヘンドリックス、アンジェリーナ・ジョリー、カレド・ホッセイニ、アデル・エマム、ヤオ・チェンなどがいます。
一部の学者によると、UNHCRは時間の経過とともに、当初優先していた亡命および再定住政策を放棄し、代わりに難民の帰還措置を優先する傾向にあった。時には、これが機関の官僚機構が病的な行動をとる原因となった可能性がある。[ 43 ]
バーネットとフィンモアによれば、後者の例として、1995年のロヒンギャン危機への対応が挙げられる。当時、数千人のロヒンギャン人がビルマ（またはミャンマー）から逃れ、バングラデシュのUNHCRキャンプに避難していた。一部の人々によれば、UNHCRは難民の帰還を促進する上で決定的な役割を果たしたが、現地の非政府組織や国連はビルマの政治・治安状況の改善に懐疑的であった。 [ 44 ]
また、UNHCRの職員が難民キャンプで難民がビルマへの帰還を望んでいるかどうかを判断するために調査を実施していた方法についても論争が起こった。[ 44 ]
（リベリア、ギニア、シエラレオネ）における援助活動家や平和維持部隊による難民児童の広範な性的搾取は、 UNHCRとセーブ・ザ・チルドレンUKの共同報告書によって明らかになった。より広範な評価中に予期せず発見されたこれらの調査結果は、40の援助機関と複数の平和維持大隊が関与する67の申し立てを記録しており、多くの場合、人道支援活動家や平和維持部隊が少量の援助と引き換えに子供と性行為を行っていた。[ 45 ]
高等弁務官のルード・ルバースはこの件への対応を批判された。彼は調査結果を公然と否定し、著者の信用を失墜させ、虐待を軽視した。2002年5月8日のインタビューでは、ネットワーク自身の調査で疑惑が裏付けられた後も問題を否定し、搾取的な関係の一部を「恋愛」と表現した。[ 46 ]
この暴露を受けて、国連総会は2003年5月に決議57/306「西アフリカにおける援助活動家による難民の性的搾取に関する調査」を採択し、国連に対し、このような虐待に対処するために最高レベルで行動を起こすよう求めた。[ 47 ]これに続いて、2003年10月には国連事務総長の通達「性的搾取および性的虐待からの保護のための特別措置」が発表され、[ 48 ] 2002年6月に報告書を受けて設立された機関間常設委員会の性的虐待および搾取に関する作業部会が正式に承認された。[ 49 ]
2021年、ハワード・アデルマンは、1951年の組織設立以来、重複し競合する多数の組織が出現したと指摘した。彼は、これは組織間の協力という形で機会を生み出す一方で、UNHCRの本来の役割のほとんどが他の機関に委ねられるという課題も生み出すと強調した。[ 50 ]
2024年、UNHCRはウイグル人に関わる難民問題に介入できない、あるいは介入する意思がないとして批判された。[ 51 ]
UNHCRは無国籍問題に取り組む国際的なリーダーとして知られているにもかかわらず、無国籍者に対する同組織の活動は限定的である。2021年のUNHCR自身の評価報告書によると、「UNHCR内で無国籍に関する唯一の専門的な研修は、2012年に開発されたオンラインの自習モジュール（現在は時代遅れ）であり、他の臨時の外部研修によって補完されている。このような研修と学習支援の寄せ集めでは、能力に対する高まる需要を満たすことができず、組織内のさまざまな機能や責任レベルの職員を適切に対象とすることができていない可能性がある。」[ 52 ]同報告書によると、UNHCRは無国籍者の擁護において依然としてリスク回避的であり、職員の無国籍に関するコミュニケーションは「無国籍問題への理解不足、無国籍問題の複雑さに対する認識、職員が無国籍者と直接接触して彼らの状況をよりよく理解するのを助けていないこと」のために不十分なままである。[ 53 ]
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