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イラクは、サダム・フセイン率いるバアス党政権の崩壊を象徴する、米国主導の連合軍による2003年3月20日の侵攻後、米国の軍事占領下に置かれた。その結果、米国は 連合暫定当局[ a ]（CPA）を設立し、2003年5月に国連安全保障理事会決議1483（2003）および戦争法に基づいて設立された暫定政府として機能し、2003年4月21日のCPA発足から2004年6月28日の解散まで、イラク政府に対する行政権、立法権、司法権を掌握した。
CPAは、イラク侵攻後の復興に割り当てられた資金の管理不備で激しく批判され、80億ドル以上が行方不明となっている[ 2 ] [ 3 ] [ 4 ]。その中には、レバノンの地下室で発見された16億ドル以上の現金も含まれる[ 5 ]。CPAは、米国の傀儡政権と評されている[ 6 ] 。
復興・人道支援事務所[ b ] （ ORHA ）は、2003年のイラク侵攻の2か月前の2003年1月20日に米国政府によって設立されました。[ 7 ]民主的に選出された文民政権が樹立されるまで、イラクの暫定政権として機能することを目的としていました。
退役したアメリカ陸軍中将ジェイ・ガーナーは、2003年にイギリスのティム・クロス少将 を含む3人の副官とともにORHAの長官に任命された。ORHAの解散とCPAの設立に伴い、彼はCPAの初代最高責任者となった。 1991年の砂漠の嵐作戦におけるイラクでの軍事経験と、プロバイド・コンフォート作戦におけるイラク北部での復興活動、そして当時のアメリカ国防長官ドナルド・ラムズフェルドとの緊密な関係から、ガーナーは当然この任務に選ばれた。しかし、彼の任期は2003年4月21日からわずか1か月後の2003年5月11日にポール・ブレーマーに突然交代させられるまでしか続かなかった。
ガーナー氏が米当局によって速やかに解任されたことは、CPA（連合暫定当局）内部の多くの人々にとって驚きだった。ガーナー氏はBBCのニュース番組「ニュースナイト」のインタビューで、できるだけ早くイラク国民に政権を委ね、何らかの選挙を実施することを望んでいると公言していた。
2003年5月にCPAの最高責任者に就任したポール・ブレーマーは、イラク駐在米国大統領特使兼行政官の肩書きも引き継いだ。多くのメディアやホワイトハウスは、彼がこれまで達成した最高位の政府職（オランダ大使）であったことから、彼を大使と呼ぶことが多かった。しかし、ブレーマーはイラク大使ではなく、CPAがイラク暫定政府に主権を移譲する2004年6月まで、イラクには米国の外交使節団は存在しなかった。[ 8 ] CPAにおいて、ブレーマーは、米国からイラクへC-17輸送機で運ばれることが多かった巨額の現金の引き出しと輸送に関して、不透明で腐敗しやすい方法を迅速に導入した。[ 9 ]
連合暫定当局（CPA）は米国国防総省の一部門として設立され、資金提供を受けており、長官であるブレーマーは国防長官に直接報告していた。当時、複数の連合国から部隊がイラクに駐留していたが、イラク占領期間中、CPAの権限を執行するために直接戦闘支援を提供する主要な軍事組織は米国中央軍（USCENTCOM）であった。
サダム・フセインの豪華な宮殿の多くは侵攻直後に略奪されたものの、建物自体はほとんど無傷で残った。CPA（連合暫定当局）は、国内各地に点在するこれらの宮殿を拠点として統治を行った。これらの宮殿のいくつかは、イラク国民への権力移譲後も米国政府によって保持された。行政の中心はバグダッドのグリーンゾーンと呼ばれる地区に置かれ、そこはやがて厳重な警備体制が敷かれた壁で囲まれた飛び地となった。
連合暫定当局（CPA）は、侵攻後の1年間、イラク開発基金の運営も担当した。この基金は、それまでの国連石油食糧交換プログラムに取って代わり、イラクの小麦購入プログラム、通貨交換プログラム、電力・石油インフラ整備プログラム、イラク治安部隊の装備、イラク公務員の給与、および各種政府省庁の運営資金を提供した。
ブレマー政権下のCPAの最初の行動である連合暫定当局命令1は、イラク社会のバアス党排除を命じることだった。5月23日、連合暫定当局命令2はイラク軍を正式に解散し[ 10 ]、看護師や医師を含む他の公務員も解散させ、最終的に50万人以上のイラク国民が直接失業する結果となった[ 11 ] 。 2003年7月22日、CPAはイラク統治評議会を設立し、そのメンバーを任命した。評議会のメンバーは、サダム・フセイン政権時代に国外に逃れたイラク人亡命者と、旧バアス党政権によって迫害された多くの率直な反体制派で構成されていた。ブレマー率いるCPAはその後、公有資産や企業を多国籍企業に民営化・売却し、一方的に制定した政令第37号や第39号などを発布し、イラクの法人税を40%から15%に引き下げ[ 12 ]、外国企業がイラク資産を100%所有することを許可した[ 12 ] 。
イラク統治評議会は依然としてCPAの下位組織ではあったものの、国連への代表の任命、イラクの空席となっている閣僚ポストへの暫定大臣の任命、そして恒久的な憲法が作成され、一般選挙で承認されるまでの間、イラクを統治するために使用される暫定憲法である暫定行政法（TAL）の草案作成など、独自の重要な責任をいくつか担っていた。
2003年12月14日午後遅く、CPAはバグダッドのグリーンゾーンにあるイラクフォーラムコンベンションセンターで記者会見を開き、イラクのサダム・フセイン前大統領が前夜、故郷ティクリート近郊の町の塹壕から拘束されたことを発表した。発表会見には、米陸軍のリカルド・サンチェス中将、ブレーマー長官、英米情報機関のメンバー、イラク統治評議会のメンバー数名、そして世界中の報道機関を代表する大勢のジャーナリストが出席した。同時に、外交官のポール・ブレーマーは「皆さん、彼を捕まえました」と述べ、サダムの逮捕を発表した。
反乱軍の計画を阻止するため、また2004年の大統領選挙までに占領を終わらせたいと願うブッシュ政権の圧力の下、CPAは2004年6月28日午前10時26分（現地時間）に新たに任命されたイラク暫定政府に権力を移譲した。権力移譲は当初2004年6月30日に予定されていたが、移譲が反乱軍の攻撃につながる恐れがあったため、予定より2日早く、予告なしに行われた。移譲はほとんど注目されることなく、非公開で行われた。CPAが解散したため、ブレマーはその日イラクを離れた。
米国は、イラクが第二次世界大戦後の日本やドイツと同じように復興・民主化されることを望み、それらを「成功した軍事占領の例、あるいはモデル」として利用しようとした。[ 13 ]
CPAの組織構造は4つの地理的地域に分かれていた。CPA北部はイラク北部の都市アルビルに、CPA中央はバグダッドのサダム・フセインの旧共和国宮殿に、CPA南中央はバビロン遺跡近くのイラクの都市ヒッラに、CPA南部はイラク南部の都市バスラにそれぞれ本部が置かれていた。各地域は半自治的に運営され、4つの地域すべてが国の復興という共通の目標を掲げていた。CPAの存続期間中、国内の治安状況と市民不安のレベルは地域によって異なり、こうした差異はCPA各部門におけるプログラムの成功度の違いに反映された。
国連決議1483 [ 14 ]は、イラクの石油収入からの支出を承認する権限を国連から連合暫定当局に移管したが、その条件には以下が含まれる。
国際諮問・監視委員会は、国連、国際通貨基金、世界銀行、アラブ社会経済開発基金の上級金融専門家で構成されていた。
IAMBは、CPAの透明性の欠如と適切な財務管理の欠如について深刻な懸念を抱いていたが、これらの問題は未だ解決されていない。IAMBは現在も存在し、CPAの財務管理に関する調査において役割を果たしている。
プログラム審査委員会（PRB）は、CPA（連合暫定当局）の職員10名とイラク統治評議会のメンバー1名からなる計11名の委員で構成されていた。委員長は、CPAのイラク財務省担当上級顧問も兼任していた。
理事会には、どの契約を締結すべきかについて審査し、CPA管理者に勧告を行う責任があった。透明性を確保するため、検討中のプログラムの長所と短所に関する重要な議論はすべて公開されることになっていた。CPA管理者は、この委員会からの勧告を受けた後にのみ、契約締結に関する決定を下すことになっていた。
KPMGによるDFI支出監査における内部統制に関する注記は、PRBの記録管理がCPAの透明性義務を満たしていないことを特に厳しく批判していた。具体的には以下の通りである。
米国の占領以前、イラクは中央計画経済体制であった。とりわけ、イラク企業の外国所有を禁止し、大部分の大企業を国営企業として運営し、外国製品の流入を防ぐために高額な関税を課していた。 [ 15 ]イラク侵攻後、CPAはイラク経済の民営化と外国投資への開放に関する多くの拘束力のある命令を迅速に発布し始めた。
CPA命令39「外国投資」では、「外国投資家は、イラク人投資家に適用される条件よりも不利でない条件でイラクへの外国投資を行う権利を有する」とし、「イラクで新たに設立された、または既存の事業体への外国の参加額は制限されない」と規定した。さらに、外国投資家は「株式、利益、配当金を含む、外国投資に関連するすべての資金を遅滞なく海外に送金する権限を有する」とした。批判者たちは、CPAがイラク経済を劇的に変化させ、事実上無制限かつ無制限の外国投資を可能にし、利益の国外送金に制限を設けなかったと主張している。これらの政策は、当時、裕福な国のほとんどが遵守していた外国直接投資に関する国際基準に合致していた。 [ 16 ] [ 17 ]同命令は、「イラクが締約国となっている国際協定が、イラクで投資活動を行う外国投資家に関してより有利な条件を規定している場合、国際協定に基づくより有利な条件が適用される」と結論付けている。[ 18 ]批評家によると、この命令は外国投資家にとって可能な限り有利な環境を作り出すことを目的としており、それによってアメリカや多国籍企業がイラク経済を支配できるようにしたという。[ 19 ]一方、CPAはイラクの石油資源が持続的な成長と発展を生み出すためには自由市場改革が不可欠であり、以前の全体主義体制の法律を維持することでイラクを資源の罠に陥れることは避けるべきだと考えたと主張する者もいる。 [ 20 ]
CPA命令17は、イラクで活動するすべての外国請負業者に「イラクの法的プロセス」からの免責を与え、事実上、請負業者がイラク国内で行った行為に対するあらゆる種類の訴訟（民事または刑事）からの免責を与えた。 [ 21 ] CPA命令49は、イラク国内で活動する法人に対する減税を提供した。所得に対する税率を最大40%から最大15%に引き下げた。CPAと協力する法人は、いかなる税金も支払う義務を免除された。[ 22 ] CPA命令12は、命令54によって修正され、すべての関税を停止し、イラク国内の生産者が外国の生産者に対して持っていた優位性を排除した。[ 23 ] [ 24 ]しかし、イラク主導の復興プロジェクトの資金調達を支援するために、すべての輸入品に5%の「復興税」が後に再課された。[ 25 ]
CPA命令57号は、汚職撲滅を目的として、イラク政府の各省庁内に「監察官」を任命することを規定した。これらの監察官は「行政官[ポール・ブレマー]によって5年の任期で任命される」ことになっており、「調査、監査、評価、検査、その他の審査を実施する」広範な権限が与えられていた。[ 26 ]批評家たちは、これはイラクへのすべての主権 移譲後もイラク統治におけるアメリカの影響力を維持するための仕組みだと主張している。[ 27 ]
批判者たちは、物議を醸している政策は根本的に反民主主義的、あるいは国際法の下では違法であると主張している[ 28 ]。なぜなら、重要な経済改革は、外国の占領や支配から解放された選挙で選ばれたイラク政府によって最初に可決された場合にのみ正当であり[ 29 ]、占領国は占領国の法律を書き換えることが禁じられているからである[ 30 ] 。
CPAは、決議1483 [ 31 ]に基づき命令39の発動が認められたと主張した。なぜなら、同決議はCPAに対し「領土の効果的な管理を通じてイラク国民の福祉を促進する」こと、そして「イラク国民が自らの政治的未来を自由に決定できる条件」を作り出すことを要求していたからである。[ 32 ]この立場を支持する人々は、決議1483は必然的に抜本的な経済再構築を要求するため、占領に関する国際法の例外を認めたと述べている。[ 33 ]しかし、他の人々は、決議1483は「関係者全員に対し、特に1949年のジュネーブ条約を含む国際法を遵守するよう求めている」 [ 34 ]と指摘しており、これは占領軍に対し、絶対的に阻止されない限り、その国で施行されている法律を尊重することを要求するものである。[ 35 ]
あまりにも巨額な数字なので、本当だとは到底思えない。正気な人間なら、363トンもの現金を戦地に送るだろうか？
2003年5月、CPAはイラク開発基金（DFI）の管理責任を引き継いだ。国連の石油食糧交換プログラムから設立されたDFIは、侵攻後の1年間で約200億ドルの資金を集め、CPAはこれを管理することを許可された。CPAはまた、 2003年11月に米国議会がイラク復興のために割り当てた184億ドル（イラク救済復興基金（IRRF）として知られる）も管理した。2004年6月までに、CPAはDFI資金から191億ドルを支出または割り当てたが、IRRFからはわずか4億ドルしか支出しなかった。批判者たちは、ブレマーがDFIから選択的に支出したのは、DFIの方が政府会計検査院（GAO）による会計監視を受けにくいからだと指摘している。
DFIとIRRFの支出のバランスは、IRRFがイラク政府の各省庁や公共配給制度（石油食糧交換プログラムによる国家食糧配給）の資金を賄うことを目的としていなかったという議論によって正当化できるかもしれない。これらの資金はDFIが賄うことを目的としていた。米国議会が承認した184億ドルは、発電所や下水処理場などの大規模な復興プロジェクトの資金を賄うことを目的としており、イラク政府の日常的な運営費を賄うことを目的としていなかった。IRRFプロジェクトへの支出は、プロジェクトが計画段階や初期の用地準備段階にあったため遅れたと見なすことができ、その時点で支出された資金が少なかったこと、あるいはイラク開発基金がそれほど多く使われていなかったことは驚くべきことではないと言えるだろう。なぜなら、同基金はイラク政府の主要な収入源だったからである。しかし、イラク復興特別監察官（SIGIR）の報告書やその他の調査・監査を精査すると、DFI資金が、明らかにIRRFの下で管理されるべきであったプロジェクトに費やされていたことが明らかになる。監査官や監察官が懸念しているのは、DFI資金の多額の使途が未だに不明であり、イラク国民への投資効果が得られなかった復興プロジェクトに費やされていたことである。CPAはDFIの下でプロジェクトに資金を提供することで、IRRFやその他の米国納税者提供資金の管理に必要とされる米国連邦調達規則（USFARS）を遵守するという法的要件を回避した。また、IRRFの下での支出もUSFARSに厳密に従って管理されていなかったため、SIGIRや他の監査機関が記録しているように、深刻な浪費、不正、濫用が生じていたことも重要である。
国連決議によりイラク国民に代わってイラクの石油収入を管理する権限が与えられた際、[ 37 ]その権限は一定の条件の下で移譲された。
IAMBは特定の財務管理を主張しようと試みたが、成功は限定的だった。
IAMBの意見を取り入れ、会計事務所KPMGがDFIからのCPAの支出を監査するために任命された。[ 38 ]
2005 年 6 月 20 日、政府改革委員会のスタッフは、CPA の DFI からの支出に関する報告書をヘンリー ワックスマン下院議員に提出し、さらなる懸念事項が提起された。 [ 39 ] 120 億ドルの現金が、100 ドル札をシュリンク ラップしたパレットに載せてC-130 機で輸送されたことが明らかになると、CPA に対する批判がさらに高まった。[ 36 ]現金輸送については、米国下院監視・政府改革委員会のために作成されたメモに記述されており、同メモは「資金の多くは汚職と浪費によって失われたようだ...資金の一部は犯罪者と反乱軍の両方を富ませた可能性がある...」と結論付けている。下院委員会の委員長であるヘンリー ワックスマンは、「正気な人間なら誰が 363 トンの現金を戦地に送るだろうか？」とコメントした。ヘンリー・ワックスマンによれば、2003年12月12日にイラクへ向かった1回のフライトで15億ドルの現金が支払われたことは、米国史上最大の連邦準備制度による支払いだったと言われている。[ 40 ]
2011年に行われた新たなアメリカの監査では、行方不明になっていた66億ドルのほぼ全額がイラク中央銀行に送金されていたことが判明した。イラク復興特別監察官のスチュアート・ボーエン氏は、「資金がアメリカの管理下を離れた後の処理方法に関する疑念は、アメリカ政府ではなくイラク政府の問題である」と述べた。[ 41 ]
CPAとアメリカ占領下では人権が侵害された。対反乱作戦中、米兵が負傷または捕虜にした反乱兵を処刑したり、民間人に対して過剰な武力を行使したり、民間人を戦闘地域に強制的に送り込んだりしたことが報告されており、その結果、マボンが言うところのイラク社会の崩壊が生じた。[ 42 ] CPAによって設立されたイラク暫定政府は権威主義的であった。公共の集会を制限し、通信の監視、道路、海上航路、空域の閉鎖、広範囲にわたる停止および捜索権限を許可した。[ 42 ] CPA下の司法制度も、麻薬密売などのさまざまな犯罪に死刑を科したことを含め、批判された。また、弁護士へのアクセスが不足していること、合理的な疑いを超えて有罪を証明する必要がないことも批判された。被告人が自白を強要するために拷問されることも一般的であった。[ 42 ]
CPAは重要な復興事業の契約をアメリカ企業に発注したが、一部の批評家はそれらの企業が比較的少ない仕事しかしていないと主張している。例えば、ベクテル社はイラクの下水処理場と飲料水処理場の修復契約を受注した。しかし、2019年現在、多くのイラク人は安全な飲料水や十分な電力供給を受けていない。[ 43 ]連合軍はイラクのすべての請負業者に必要な警備を提供するには任務が重すぎた。そのため、契約資金は、当初契約が締結された時には想定されていなかった警備要件を満たすために、復興活動から一部振り向けられなければならなかった。さらに、復興の進捗は、インフラの再建を妨害することを目的とした反乱活動により、しばしば後退を余儀なくされた。この反乱活動により復興は著しく遅れ、当初計画されていた以上の必要な警備の提供に資金が費やされたため、プロジェクト目標の調整が必要となった。
USAIDによると、2003年10月時点で、ピーク時の発電量は戦前の水準である4,500MWに達しており、当時、ベクテル社やイラク内務省などと協力して、約2,000MWの発電能力を計画していた。CPAは2004年夏までに6,000MWの発電能力を目標としたが、これは達成されなかった。ピーク時の発電能力5,365MWは、主権移譲から6週間後の2004年8月に達成された。現在の発電量は約13,000MWである。[ 44 ] USAIDのイラクホームページでは、可能な限り最新の週次更新情報と財務概要を提供している。[ 45 ]
2003年のイラク戦争は、イラクを単一の高度に中央集権的な国家から地方分権的な国家へと変貌させた分水嶺となった。2004年の暫定行政法と2005年の憲法はこの変化を正式なものとし、州の地方分権化と、地域の経済、財政、法律、および安全保障問題に関して実質的な権限を持つ自治地域の創設を可能にした。
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