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1939年の白書[注1 ]は、ネヴィル・チェンバレン率いる英国政府が、 1936年から1939年にかけてのパレスチナにおけるアラブ人の反乱に対応して発行した政策文書である[ 2 ]。1939年5月23日に下院で正式に承認された後[ 3 ] [注2 ] 、1939年から1948年の英国撤退まで委任統治領パレスチナの統治政策として機能した。戦後、委任統治領は国際連合に付託された[ 4 ]。
1939年3月に初めて草案が作成されたこの政策は、アラブ・シオニストのロンドン会議の失敗を受けて、英国政府が一方的に作成したものである。[ 5 ]ピール委員会のパレスチナ分割案を拒否し、この文書は、ユダヤ人とアラブ人が権力を分担する独立したパレスチナ国家を10年以内に設立することを求めた。これにより、ユダヤ人の民族的故郷を設立するという英国の義務が満たされると主張した。この文書はまた、ユダヤ人の移民を5年間7万5000人に制限し、それ以降の移民はアラブ人の多数派によって決定されると定めた（第II節）。高等弁務官には、非アラブ人への土地売却に関する規制を制定する権限が与えられた（第III節）。後者の規制は1940年に導入され、パレスチナの5%を除くすべての地域で厳しい制限を課した。
この提案は、ロンドン会議でアラブ代表が提示した政治的要求を満たしておらず、ハジ・アミン・エフェンディ・アル＝フセイニの影響下にあったパレスチナ・アラブ政党の代表によって公式に拒否された。しかし、国民防衛党はより穏健な意見を代表しており、白書を受け入れる用意があった。[ 6 ]
パレスチナのシオニストグループは白書を即座に拒否し、数ヶ月にわたる政府施設への攻撃キャンペーンを主導した。5月18日にはユダヤ人のゼネラルストライキが呼びかけられた。[ 7 ]
土地譲渡に関する規則や移民制限条項が実施されたが、1944年の5年間の終わりまでに、用意された75,000枚の移民証明書のうち使用されたのはわずか51,000枚だった。これを受けて、イギリスは残りの割り当てが埋まるまで、1944年の期限後も毎月1,500人の割合で移民を継続することを提案した。[ 8 ] [ 9 ] 1945年12月から委任統治が終了する1948年まで、ユダヤ人移民のために毎月1,500枚の追加証明書が割り当てられた。主要な規定は、当初は政権交代後の内閣の反対のため、その後は第二次世界大戦への対応に追われたため、結局実施されることはなかった。[ 10 ]
第一次世界大戦中、イギリスは中東の領土に関して2つの約束をした。イギリスはアラビアのハシミテ総督に対し、アラビアのロレンスとマクマホン＝フセイン書簡を通じて、オスマン帝国に対するイギリスの支援と引き換えに、シリアに統一アラブ国家の独立を約束した。オスマン帝国はドイツに対する軍事的ジハードを宣言しており、イギリスはアラブとの同盟によって、アフリカ、インド、極東のイギリス領におけるイスラム教徒の全面的な蜂起の可能性を抑えられると期待していた。[ 11 ]イギリスはまた、中東をイギリスとフランスの間で分割するサイクス・ピコ協定を交渉した。
ロシア戦線の崩壊に伴う東ヨーロッパにおけるユダヤ人の支持確保など、様々な戦略的要因が重なり、 1917年のバルフォア宣言が採択された。この宣言において、イギリスはパレスチナにユダヤ人の民族的故郷を創設し、育成することを約束した。パレスチナにおけるユダヤ人の故郷の創設とアラブ人の民族自決という二つの目標に関する大まかな領土区分は、サンレモ会議で承認された。
1922年6月、国際連盟は1923年9月に発効したパレスチナ委任統治を承認した。これは、パレスチナにおける英国の責任と行政権限を明確に定めた文書であり、「ユダヤ人の民族的故郷の設立を確保すること」や「パレスチナの全住民の市民的権利と宗教的権利を保護すること」などが含まれていた。1922年9月、英国政府は国際連盟にトランスヨルダン覚書を提出し、委任統治第25条に従い、トランスヨルダン首長国はユダヤ人入植に関するすべての規定から除外されると明記した。この覚書は9月23日に承認された。アラブ諸国の強い反対とユダヤ人移民に対する圧力により、英国は移民を受け入れる国の経済力に応じて移民の流れを制限することで、ユダヤ人移民の定義を改めた。事実上、ユダヤ人の移民数には年間割当制が設けられたが、多額の資金（500ポンド）を所持するユダヤ人は自由に入国することが許された。
アドルフ・ヒトラーの権力掌握後、ヨーロッパのユダヤ人はパレスチナへの移住に必要な資金を惜しみなく費やすようになった。1935年のニュルンベルク法は、 50万人のドイツ系ユダヤ人から市民権を剥奪した。ユダヤ人の移住は、ナチスによる海外への資金送金制限（出国するユダヤ人は財産を放棄しなければならなかった）によって妨げられたが、イスラエル・ユダヤ機関は、ドイツ在住のユダヤ人がパレスチナへの輸出用にドイツ製品を購入できる協定を交渉し、制限を回避することに成功した。
パレスチナに多数のユダヤ人が流入したことが、1936年から1939年にかけてのパレスチナにおけるアラブ人の反乱の原因となった。イギリスは反乱に対し、王立委員会であるピール委員会を任命し、パレスチナに派遣して問題の徹底的な調査を行った。ピール委員会は1937年に、パレスチナをアラブ人とユダヤ人の2つの国家に分割することを勧告した。この提案はアラブ人によって拒否され、シオニストの反応は「肯定的でも否定的でもない」ものであり、ピール委員会は暴力を食い止めることができなかった。[ 12 ] 1938年1月、ウッドヘッド委員会は分割の実際的な可能性を探り、3つの異なる計画を検討したが、そのうちの1つはピール計画に基づいていた。1938年に報告書を提出したウッドヘッド委員会は、主にアラブ人の大規模な強制移住なしには実行できないという理由でこの計画を却下した。この選択肢はイギリス政府がすでに除外していた。[ 13 ]委員会は、一部の委員の反対にもかかわらず、ガリラヤをイギリスの委任統治下に置く計画を勧告したが、提案されたアラブ国家の財政的自給自足の欠如など、深刻な問題点を強調した。[ 13 ]イギリス政府は、ウッドヘッド報告書の公表と同時に、「政治的、行政的、財政的困難」を理由に分割は非現実的であるとして拒否する政策声明を発表した。[ 14 ]イギリス政府は、沿岸平野のみを含む、大幅に縮小されたユダヤ人国家を提案した。1938 年 7 月にアメリカ合衆国が招集したエビアン会議では、急速に増加するユダヤ人難民への対処に関する合意が得られず、パレスチナへのユダヤ人移民問題の解決策を見つけるようイギリスへの圧力が高まった。
1939年2月、イギリスはパレスチナにおけるアラブ人とユダヤ人の間の合意を交渉するため、ロンドン会議を招集した。アラブ代表は、ユダヤ人のパレスチナに対する主張を認めることになるユダヤ人代表と直接会談しないという条件で出席した。そのため、イギリス政府は両者と別々に会談を行った。会議は3月17日に失敗に終わった。[ 15 ]
第二次世界大戦後、イギリスはユダヤ人の支持は確実か重要ではないと考えていた。しかし、政府はアラブ世界からの敵意を恐れていた。エジプト、イラク、サウジアラビアが独立国であり、イギリスと同盟関係にあったため、ラウル・ヒルバーグの言葉を借りれば、この地政学的考慮はイギリスの政策にとって「決定的」であった[ 16 ]。
白書の主な要点は以下のとおりです。
同宣言は、委任統治領内に45万人以上のユダヤ人が定住したことで、「ユダヤ民族のための民族的故郷」に関するバルフォア宣言は達成されたと述べ、さらに10年以内に独立したパレスチナ国家を樹立し、アラブ人とユダヤ人が共同で統治することを求めた。
英国政府は、バルフォア宣言が盛り込まれた委任統治の起草者たちが、パレスチナをアラブ住民の意思に反してユダヤ国家に転換することを意図していたはずがないと確信している。[…] したがって、英国政府は、パレスチナをユダヤ国家にすることは自らの政策の一部ではないことを明確に宣言する。パレスチナのアラブ住民を彼らの意思に反してユダヤ国家の臣民とすることは、委任統治の下でアラブ人に対して負っている義務、そして過去にアラブ人に与えられた保証に反すると考えるのである。
英国政府の目標は、10年以内に独立したパレスチナ国家を樹立し、将来的に両国の商業的および戦略的要求を十分に満たすような条約関係を英国と結ぶことである。[…] 独立国家は、アラブ人とユダヤ人が政府を共同運営し、それぞれの共同体の本質的な利益が確実に守られるような国家であるべきである。
イギリス委任統治下におけるパレスチナへのユダヤ人移民は、今後5年間で7万5000人に制限され、その後はアラブ側の同意が必要となることになっていた。
英国政府は、委任統治条約またはその後の政策声明において、移民の無期限継続を認めなければパレスチナにおけるユダヤ人民族国家の樹立は実現できないという見解を裏付けるものは何も見出さない。移民が国内の経済状況に悪影響を及ぼすのであれば、明らかに制限されるべきである。同様に、移民が国内の政治状況に深刻な悪影響を及ぼすのであれば、それは無視できない要素である。これまで受け入れられた多数のユダヤ人移民が経済的に吸収されてきたと主張することは難しくないが、ユダヤ人人口がアラブ人を支配するようになるまでこの流入が無期限に続くのではないかというアラブ人の懸念は、ユダヤ人とアラブ人の双方、そしてパレスチナの平和と繁栄にとって極めて深刻な結果をもたらしている。過去3年間の嘆かわしい騒乱は、アラブ人の強い不安の最新かつ最も持続的な表れに過ぎない。[…]ユダヤ人の無期限の移民に対する恐怖がアラブ人の間で広く蔓延していることは否定できない。そして、この恐怖が、経済発展に深刻な後退をもたらし、パレスチナの財政を枯渇させ、生命と財産を不安定にし、同じ国の市民の間で嘆かわしいほどのアラブ人とユダヤ人の間の憎悪を生み出した騒乱を可能にしたのである。このような状況下で、他のあらゆる考慮事項を顧みず、国の経済吸収能力まで移民が続けば、両民族間の致命的な敵意は永続し、パレスチナの状況は近東および中東のすべての民族間の恒久的な摩擦の原因となる可能性がある。
今後 5 年間のユダヤ人移民は、経済吸収能力が許せば、ユダヤ人人口が国の総人口の約 3 分の 1 に達するペースで増加する見込みです。アラブ人とユダヤ人の人口の自然増加と、現在国内にいる不法ユダヤ人移民の数を考慮すると、今年 4 月初旬から今後 4 年間で約 75,000 人の移民を受け入れることが可能になります。これらの移民は、経済吸収能力の基準に従って、次のように受け入れられます。今後 5 年間の各年に 10,000 人のユダヤ人移民の割当が認められますが、経済吸収能力が許せば、5 年間の期間内に、ある年の不足分を翌年以降の割当に追加できるものとします。さらに、ユダヤ人難民問題の解決への貢献として、高等弁務官が難民の生活維持に必要な十分な措置が確保されていると判断次第、2万5千人の難民を受け入れる。難民の子どもや扶養家族には特に配慮がなされる。経済吸収能力を判定するための既存の仕組みは維持され、経済吸収能力の限界を決定する最終的な責任は高等弁務官が負う。定期的な決定が下される前には、ユダヤ人とアラブ人の代表者と協議が行われる。5年後以降は、パレスチナのアラブ人が同意しない限り、ユダヤ人の移民は認められない。
アラブ人からユダヤ人への土地譲渡にはこれまで何の制限も課されていなかったが、白書では次のように述べられている。
複数の専門家委員会の報告書によると、アラブ人口の自然増加と近年のユダヤ人へのアラブ土地の着実な売却により、一部の地域ではアラブ土地のさらなる移転の余地がなくなり、また他の地域では、アラブ農民が現在の生活水準を維持し、相当数の土地を持たないアラブ人がすぐに発生しないようにするためには、土地の移転を制限する必要があると指摘されている。こうした状況を踏まえ、高等弁務官には土地の移転を禁止および規制する包括的な権限が与えられる。
1939年5月22日、庶民院は白書が委任統治の条件と矛盾しているという動議を審議したが、268対179で否決された。翌日、貴族院は投票なしで新政策を承認した。[ 17 ]
討論中、ロイド・ジョージは白書を「背信行為」と呼び、ウィンストン・チャーチルは与党であるにもかかわらず、自党に反対票を投じた。[ 18 ]自由党議員のジェームズ・ロスチャイルドは議会討論で、「パレスチナに行くユダヤ人の大多数にとって、それは移住か絶滅かの問題だ」と述べた。[ 19 ]
政府支持者の中には、この政策がバルフォア宣言に矛盾しているように見えるという理由で反対する者もいた。著名なユダヤ系戦争大臣レスリー・ホーア＝ベリシャなどの閣僚を含む数名の政府議員が提案に反対票を投じたり、棄権したりした。[ 20 ]
常設委任統治委員会は、白書が委任統治政府が国際連盟の諸機関の同意を得て過去に委任統治に与えた解釈と矛盾していると満場一致で判断した。委員のうち4人は、この政策は委任統治の条件と調和していないと感じ、残りの3人は、国際連盟理事会が反対しなければ、現状ではこの政策は正当化されるだろうと考えた。第二次世界大戦の勃発により、それ以上の審議は中断された。[ 15 ] [ 21 ]
アラブ高等委員会は当初、将来のパレスチナ政府の独立は、ユダヤ人が参加を拒否することでその機能を妨げることができ、いずれにせよ実権は依然として英国当局者の手にあるため、幻想に過ぎないと主張した。また、ユダヤ人の移民制限も、5年後に移民が再開されないという保証がないため不十分であると考えられた。アラブ高等委員会は、白書で表明された政策に代わり、ユダヤ人の移民の「完全かつ最終的な禁止」と、ユダヤ人の民族的故郷政策の全面的な否認を求めた。[ 22 ]
1939年6月、[ 23 ]ハッジ・アミン・アル＝フサイニは当初、白書を拒否することでアラブ高等委員会の他のメンバーを「驚かせた」。ベニー・モリスによれば、この有利な提案を拒否した理由は全く利己的なもので、「将来のパレスチナ国家の指導者の地位に彼を置くことができなかった」からである。[ 24 ]
1940年7月、英国代表のSFニューカムとの2週間の会談の後、ロンドン会議のパレスチナ・アラブ代表団のリーダーであるジャマル・アル＝フセイニと代表団員のムサ・アル＝アラミは白書の内容に同意し、イラク首相ヌーリ・アッ＝サイードの立ち会いのもと、両者とも白書の写しに署名した。 [25] [ 26 ]
パレスチナのシオニストグループは直ちに白書を拒否し、政府施設やアラブ民間人に対する攻撃キャンペーンを開始し、それは数ヶ月間続いた。5月18日にはユダヤ人のゼネラルストライキが呼びかけられた。[ 7 ]
1939年2月27日、イギリスがイラクと同じ条件でパレスチナの独立を認めるという提案をしているとの報道を受けて、アラブ人が熱狂的なデモを行ったことに対し、イルグンによる全国的な組織的な爆撃作戦により、アラブ人38人が死亡、44人が負傷した。[ 27 ]
白書を受けて、右翼シオニスト過激派組織イルグンは、イギリス軍を追放し、独立したユダヤ国家を樹立するための反乱計画を練り始めた。イルグンの創設者で、イギリスによってパレスチナから追放されていたゼエヴ・ジャボティンスキーは、1939年10月に反乱を起こす計画を提案し、それを6通の暗号化された手紙でイルグン最高司令部に送った。ジャボティンスキーの計画では、彼と他の「非合法者」はまず船でパレスチナに到着することから始める。その後、イルグンが彼と他の乗客の脱出を支援する。次に、イルグンはパレスチナにある政府庁舎やその他のイギリスの権力中枢を襲撃して占拠し、ユダヤの国旗を掲げ、たとえ多大な犠牲を払っても少なくとも24時間は占拠し続ける。同時に、西ヨーロッパとアメリカのシオニスト指導者たちは、パレスチナに独立したユダヤ国家を宣言し、亡命政府として機能する。イルグンは計画の実行を真剣に検討したが、避けられない大きな損失を懸念していた。後にイルグンから離脱してレヒを結成するイルグンの指導者アブラハム・シュテルンは、ヨーロッパで募集した4万人の武装ユダヤ人戦闘員をパレスチナに送り込み、反乱に参加させる計画を立てた。ポーランド政府は彼の計画を支持し、イルグンのメンバーの訓練を開始し、1940年4月に予定されていたパレスチナ侵攻のために1万人分の武器を確保した。[ 28 ]しかし、1939年9月の第二次世界大戦の勃発により、これらの計画はすぐに中止となった。[ 29 ] [ 30 ]
1939年9月に戦争が勃発した後、パレスチナ・ユダヤ機関の長であるダヴィド・ベングリオンは、「我々は白書が存在しないかのように（イギリス）軍を支援しなければならず、我々は戦争が存在しないかのように白書と戦わなければならない」と宣言した。[ 31 ] [ 32 ]
7月13日、当局は1940年3月までパレスチナへのユダヤ人移民をすべて停止すると発表した。その理由は不法移民の増加であった。[ 33 ]
1940年3月、パレスチナ駐在の英国高等弁務官は、パレスチナを3つの地域に分割する布告を発布した。
岩だらけの丘陵地帯を含む国土の約63パーセントを占めるAゾーンでは、パレスチナ人アラブ人以外への土地譲渡は一般的に禁止されていた。国土の約32パーセントを占めるBゾーンでは、パレスチナ人アラブ人から他のパレスチナ人アラブ人への譲渡を除き、パレスチナ人アラブ人からの譲渡は高等弁務官の裁量で厳しく制限されていた。パレスチナの残りの地域（国土の約5パーセントを占めるが、最も肥沃な地域を含む）では、土地の売買は制限されなかった。[ 34 ]
1942年12月、ユダヤ人の絶滅が公になった時点で、移民証明書は3万4000枚残っていた。1943年2月、英国政府は、残りの証明書をできるだけ早く使用して、南東ヨーロッパ、特にブルガリアからユダヤ人の子供たちを救出できると発表した。この計画は部分的に成功したが、証明書を受け取った人々の多くは移住できず、ブルガリアにいた人々は生き残った。[ 35 ] 7月には、通過中に中立国にたどり着いたユダヤ人難民はパレスチナへの許可を与えられると発表された。[ 36 ] 1943年中に残りの証明書の約半分が配布され、[ 37 ]戦争が終わるまでに3000枚の証明書が残っていた。[ 38 ]
第二次世界大戦終結後、英国労働党大会は白書を撤回し、パレスチナにユダヤ人国家を樹立することを決議したが、同党の外務大臣アーネスト・ベヴィンはこの政策を堅持し、1948年5月の英国軍のパレスチナ撤退までその政策は継続された。
戦後、ホロコースト生存者たちのパレスチナへの強い意志は、大規模なユダヤ人の非合法移住へとつながった。イギリスがこの移住を阻止しようとしたことで、シオニスト地下組織による激しい抵抗運動が引き起こされた。
英国政府に拘束された不法移民は、キプロスの収容所に収容された。これらの移民は市民権を持たず、どの国にも送還されることはなかった。収容された人々の中には、多数の子供や孤児が含まれていた。
1945年12月に集計された移民統計によると、不法移民を含めると、白書で定められた許容人数を790人超過していた。[ 39 ] 1946年1月31日、高等弁務官は次のように発表した。
1945年11月13日付の外務大臣声明において、委任統治が継続する限り、英国政府は委任統治に基づく義務と責任を放棄することはできないことが明確にされたことを想起されたい。そのため、英国政府は、英米調査委員会の暫定勧告が届くまでの間、現在の月間ペースでのユダヤ人移民が中断されないよう、アラブ側と協議することを提案した。アラブ側との協議は長期間にわたって行われてきたが、決定的な結論には至っていない。こうした状況下で、英国政府は、説得力のある理由から、月1,500人という提案されたペースで移民を暫定的に継続することを決定した。優先権は、パレスチナ政府が既に義務を負っている者など、特別な権利を有するヨーロッパのユダヤ人、および既にパレスチナに定住しているユダヤ人のヨーロッパ在住の親族に与えられる。不法移民は当然、引き続き割り当てから除外されるだろう。[ 39 ]
ユダヤ人移民に対する月1,500枚の証明書の割り当ては、委任統治の終了まで継続された。[ 40 ]
イスラエル暫定評議会の最初の憲法上の行為は、「1939年5月の英国政府の白書に基づくすべての法律は、今夜の真夜中に無効となる。これには、1940年2月の移民規定および土地譲渡規則も含まれる」という宣言であった。[ 41 ]
白書は委任統治の条件に反するとして「違法」と非難された。 [...] イギリスでは、保守党が議会で楽勝の多数派を占めていたにもかかわらず、政府は守勢に立たされた。閣僚2名（レスリー・ホーア＝ベリシャとウォルター・エリオット）と保守党議員110名が棄権し、労働党議員全員が反対票を投じた。チャーチルを含む保守党の反体制派20名も反対票を投じた。
国際連盟理事会の常任委任統治委員会は、この白書を委任統治の条件に矛盾するとして却下した。