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米国大統領継承法は、大統領の継承順位を定める連邦法である。[ 1 ]米国憲法第2条第1節第6項は、議会にこのような法律を制定する権限を与えている。
議会は、大統領および副大統領の罷免、死亡、辞任または職務遂行不能の場合について、法律で規定し、その場合に大統領代行を務める者を宣言することができる。そして、その職務遂行不能が解消されるか、大統領が選出されるまで、その者は職務を遂行する。[ 2 ]
連邦議会は、大統領継承法を1792年（ 1 Stat. 239）、1886年（24 Stat. 1）、1947年（61 Stat. 380 ）の3回制定している。1947年の法律は2006年に最後に改正された。
これらの継承法はいずれも発動されたことはないが、何度か発動される可能性は十分にあった。しかし、副大統領の欠員を補充するための憲法修正第25条の規定により、通常の状況下で副大統領より上位の継承順位にある人物が大統領代行に召集される可能性は大幅に低下した。[ 3 ]
合衆国憲法第2条第1節第6項は、大統領と副大統領の両方が任期中に死亡または職務遂行不能となった場合に、誰が大統領代行を務めるべきかを議会が宣言する権限を与えている。このような継承順位を確立するための法案は、第1回連邦議会の1790年12月に合衆国下院に提出された。翌月に議論にかけられた際、合衆国上院仮議長と下院議長が提案され、合衆国国務長官と合衆国最高裁判所長官も提案された。[ 2 ]議員たちは、誰が法定後継者となるべきかについて合意に達することができなかった。国務長官を指名することは、連邦党員の大多数にとって受け入れられなかった。彼らは、当時その職にあったトーマス・ジェファーソン（後に民主共和党となる反政権勢力の指導者）が大統領職に非常に近い地位に置かれることを望まなかったからである。上院仮議長や下院議長を指名することに対しては、憲法上および政策上の異議が提起された。これは、その人物は一時的に大統領の職務を遂行する間も議会での地位と議席を維持すると想定されていたためである。[ 4 ]最高裁判所長官についても同様の権力分立上の懸念が提起された。[ 5 ]
1791 年後半に第 2 回連邦議会が招集された際に、この問題が再び提起された。11月 30 日、上院は「合衆国大統領および副大統領の選出に関する法律、および大統領および副大統領の職に欠員が生じた場合に大統領代行を務める役人を宣言する法律」と題する法案を承認し、下院に同意を求めて送付した。この法案には、大統領および副大統領の両方に欠員が生じた場合、上院仮議長、または上院仮議長の職が空席の場合は下院議長を大統領代行に指名する条項が含まれていた。[ 5 ]憲法の起草者を含む多くの代表者が、この取り決めは自分たちの意図に反すると批判した。その結果、激しい議論の末、1792 年 2 月 15 日、下院は上院仮議長と下院議長を削除し、代わりに国務長官を挿入した。上院は数日後に下院の変更を否決し、下院は譲歩した。この法案は、ジョージ・ワシントン大統領の署名により、1792年3月1日に法律となった。[ 2 ] [ 5 ]
1792年の大統領継承法[ 6 ]は、大統領と副大統領の選出に関するより大きな法律の第9条と第10条で、大統領と副大統領の両方の職が空席になった場合、上院仮議長が大統領の継承順位第1位になると規定した。下院議長は第2位だった。[ 7 ]第9条では、法定継承者は新しい大統領が選出されるまで代行を務めると規定した。[ 8 ] [ A ]このような二重の空席が生じた場合、第10条は国務長官に対し、各州の知事に空席とそれを補充するための特別選挙について通知するよう指示した。この特別選挙は2か月以上後に行われることになっていた。[ 10 ]このような特別選挙で大統領と副大統領に選出された者は、翌年の3月4日から始まる4年間の任期を務めることになっていたが、そのような選挙は一度も行われなかった。[ 11 ]
1792年法の継承規定は一度も発動されなかったが、副大統領職が空席になった事例は10件あった。[ 12 ]
いずれの場合も、副大統領が空席となっている期間中に現職大統領が死亡、辞任、罷免、または職務遂行不能となった場合、上院仮議長が大統領代行となるはずだった。このような二重の空席は、これまでに3回発生しかけた。
副大統領職の空席が長期に及ぶ場合があるため、上院仮議長を務める人物の重要性が高まった。なぜなら、彼は副大統領職に就くことはなかったものの、大統領の継承順位で次に位置していたからである。[ 17 ]これらの空席期間中に務めた数名は、非公式に「副大統領代行」と呼ばれた。[ 18 ]
1881年9月19日、ジェームズ・A・ガーフィールド大統領は暗殺未遂事件後の長期にわたる療養の末に死去し、副大統領のチェスター・A・アーサーが大統領に就任した。アーサーが大統領に就任したことで、副大統領、上院仮議長、下院議長の職は空席となった。
しかし、1881年10月10日に上院仮議長が新たに任命され、1881年12月には下院議長が新たに任命された。[ 19 ]
1884年、グローバー・クリーブランドが大統領に選出され、トーマス・A・ヘンドリックスが副大統領に選出された。ヘンドリックスは1885年11月、就任からわずか8か月後に死去し、再び直接の後継者がいなくなったため、議会は1792年継承法の不備に対処せざるを得なくなった。[ 20 ]
1882年、ジョージ・ホアー上院議員は、大統領継承順位を議会役員から閣僚に移す法案を提出した。この法案は翌年上院を通過したが、下院では否決された。ホアーは、継承法を変更する必要がある理由をいくつか挙げた。その一つは、特別選挙で選出された大統領の4年間の任期が議会選挙の周期とずれてしまい、「混乱と問題」を引き起こす可能性があるというものだった。彼はまた、大統領代行と下院議長が継承順位にあることによる憲法上および実務上の悪影響も指摘した。この主張を補強するために、彼は、1789年に連邦政府が発足してから96年間で、6人の国務長官が大統領に選出され、そのうち36年間大統領を務めたことを指摘した。[ 11 ] [ B ]ヘンドリックス副大統領の死後まもなく再提出されたホアー上院議員の法案は、1885年12月に上院で激しい議論の末に可決され、その1か月後に下院でも可決された。1886年1月19日、クリーブランド大統領の署名により法律となった。[ 19 ]
1886年の大統領継承法（[ 21 ]）は、大統領代行と下院議長に代わって、各省庁の設立順に記載されている閣僚を継承順位に置いた。同法は、大統領と副大統領の両方が罷免、死亡、辞任、または職務遂行不能となった場合、当該官吏が「大統領または副大統領の職務遂行不能が解消されるか、大統領が選出されるまで大統領の職務を代行する」と規定した。
この法律は、議会が当時開会中でなく、20日以内に開会予定もない場合、大統領代行は少なくとも20日前に通知して議会の特別会期を招集しなければならないと定めた。また、閣僚が大統領代行を務めるためには、上院の助言と同意を得て任命され、大統領の職に就く資格があり、弾劾されていない者でなければならないと規定した。この最後の規定は、1792年法の二重欠員特別選挙の規定も廃止した。[ 19 ] [ 11 ]
1886年法を発動する必要はなかったものの、同法が採択された当時、副大統領職は空席であり、同法が有効であった61年間でさらに5回空席となった。[ 12 ]
大統領がこれらの空席期間中に死亡、辞任、罷免、または職務遂行不能になった場合、国務長官が大統領代行となるはずだった。そのような事態は起こらなかったものの、ウッドロー・ウィルソン大統領は（第一次世界大戦の混乱を考慮して）ある計画を立てていたようで、共和党の対立候補チャールズ・エヴァンス・ヒューズが1916年の選挙で勝利した場合、ウィルソンはロバート・ランシング国務長官を解任し、ウィルソンとトーマス・R・マーシャル副大統領が共に辞任する前にヒューズを休会中に大統領に任命し、大統領当選者のヒューズが1917年3月4日の就任式まで大統領代行を務めるという計画だった。ウィルソンがヒューズに僅差で勝利したため、この計画は無効となった。[ 22 ] [ 23 ]
また、注目すべきは、1940年の共和党大統領候補ウェンデル・ウィルキーと副大統領候補チャールズ・L・マクナリーがともに1944年に死去したことである（それぞれ10月8日と2月25日）。（唯一の）主要政党の大統領候補2名が、選挙に出馬した任期中に死亡した。もし彼らが当選していたら、ウィルキーの死により、国務長官が1945年1月20日に終了する残りの任期の間、大統領代行を務めることになっていただろう。[ 24 ] [ 25 ]
1945年6月、フランクリン・D・ルーズベルトの死去に伴い大統領に就任してから2か月後、ハリー・S・トルーマンは議会に1886年大統領継承法の改正を求めるメッセージを送った。彼は、下院議長と上院仮議長を大統領継承順位に復帰させ、閣僚よりも優先させるべきだと提言した。この取り決めは、大統領は「自分の死または職務遂行不能の場合に自分の後継者となる人物」を任命する権限を持つべきではなく、大統領職は可能な限り「選挙で選ばれた役人によって担われるべきだ」というトルーマンの信念を反映したものであった。閣僚は大統領によって任命されるが、下院議長と上院仮議長は選挙で選ばれる役人である。[ C ]また、中間議会選挙の3か月以上前に大統領と副大統領の両方の職に欠員が生じた場合、新しい大統領と副大統領を選出するための規定を設けるべきだと提言した。[ 8 ] [ 10 ] [ 28 ]
大統領の提案を盛り込んだ法案は、1945年6月25日にハットン・W・サムナーズによって下院に提出され、4日後に特別選挙条項を除いて大差で可決された。この法案は上院に送られたが、第79回議会の残りの期間中、上院はこれについて何ら行動を起こさなかった。トルーマンは1946年の中間選挙後に第80回議会が招集された1947年に再び要請を行った。1947年初頭、ケネス・S・ウェリー上院議員は上院に法案を提出したが、これは1945年の以前のバージョンと同様に、議長と上院仮議長をそれぞれ継承順位で2番目と3番目に位置づけ、特別選挙に関する規定は含まれていなかった。かなりの議論の後、この法案は1947年6月27日に50対35の投票で承認された。下院に送付されたこの法案はほとんど議論を巻き起こさず、7月10日に365対11の投票で可決された。トルーマン大統領は7月18日にこの法案に署名し、法律として成立させた。[ 26 ]
1947年の大統領継承法は、下院議長と上院仮議長を継承順位に復帰させ、1792年の法律での順位とは逆の順序で、閣僚よりも上位に位置づけた。閣僚は、再び各省庁の設立順序で位置づけられ、国務長官、財務長官、陸軍長官、司法長官、郵政長官、海軍長官、内務長官となっている。1886年以降に3つの閣僚級省庁が創設されたことを反映して、3人の閣僚が新たに加わった。農務長官、商務長官、労働長官である。[ 29 ]この法律は、下院議長または上院仮議長が大統領代行になるためには、大統領資格の要件を満たさなければならず、大統領代行に就任する前に、議会を含むすべての役職を辞任しなければならないと規定している。
1886年の法律と同様に、この法律は、大統領の権限と義務が委譲される時点で、憲法上大統領の職に就く資格があり、かつ下院による弾劾を受けていない閣僚のみが大統領代行になれると規定している。しかし、1886年の法律とは異なり、この法律は、大統領の権限と義務を引き継いだ閣僚は閣僚の職を辞任しなければならないと規定している。[ 16 ]また、大統領代行を務める閣僚は、継承順位の上位にいる資格のある人物によってその職から「追放」（交代）される可能性があると規定する条項も含まれており、これは以前の継承法には含まれていなかった規定である。[ 30 ]
1886年法と1947年法は、もう1つの点で異なっている。1886年法は、「上院の助言と同意を得て、同法に規定された職務に任命された役人」が大統領代行を務める資格があると規定しているのに対し、1947年法は「上院の助言と同意を得て任命された役人」が資格があると規定している。[ 30 ] 1947年法の曖昧な文言は、長官代行が継承順位に含まれるかどうかという疑問を生じさせる。超党派の政府継続委員会は、2009年の報告書で、「文字通りに解釈すると、現行法では、長官代行が上院によって職務に承認されれば（例えば、省内の2番目または3番目の責任者であっても）、長官代行が継承順位に含まれることになる」と述べている。[ 31 ]長官代行を含めるべきだという主張はできるものの、長官代行が実際に継承順位に含まれるかどうかは明らかではない。[ 32 ]
1947年の法律では、同法に基づいて大統領代行となった者は、大統領に与えられるのと同額の報酬を受け取ることが定められました。[ 10 ]さらに、憲法修正第20条第3項によって与えられた権限に基づき、同法は、大統領当選者が単独で、または副大統領当選者とともに、大統領職の資格を満たさない場合にも適用されます。また、同じ権限に基づき、就任式の日に大統領当選者も副大統領当選者もいない場合にも適用されます。[ 31 ]
1947年の法律は、新たな連邦省庁の創設を反映するために、一連の付随的な修正によって変更された。[ 3 ]法律が制定されてから2週間も経たないうちに、トルーマンは1947年の国家安全保障法に署名し、法律として成立させた。この法律は（部分的に）戦争省（陸軍省に改称）と海軍省を統合し、国防長官を長とする国家軍事組織（ 1949年に国防省に改称）を設立した。[ 33 ]また、継承順位において戦争長官を国防長官に置き換え、海軍長官を削除する条項も含まれていた。
1953年に新しい内閣省が創設され、これにより労働長官の次に保健教育福祉長官という新しい役職が誕生した。1965年には別の新しい内閣省が創設され、住宅都市開発長官が継承順位に加わった。翌年には運輸長官が追加された。1970年と1977年にはそれぞれ、郵便再編法の結果として郵政長官が廃止され、エネルギー長官がリストの最後に追加された。1979年、保健教育福祉省が教育省組織法によって分割されたとき、その長官は継承順位で保健福祉長官に置き換えられ、新しい教育長官が最後の地位に追加された。 1988年と2006年にそれぞれ退役軍人長官と国土安全保障長官が追加され、大統領の権限と職務を継承する16番目と17番目の法定後継者（副大統領を含む）となった。[ 10 ] [ 34 ]
2002年に国土安全保障省が設立された際、同省設立法には、新省の長官を大統領継承順位に加える条項は含まれていなかった。新設された閣僚級省の長官は自動的に含まれるのではなく、明示的に組み込まれる必要がある。[ 3 ]国土安全保障長官（SHS）を継承順位に含めるための関連法案は、マイク・デワイン上院議員とトム・デイビス下院議員によって、第108議会（2003年）と第109議会（2005年）に提出された。しかし、両法案とも、SHSを（継承順位の最後ではなく）司法長官の直後に置くことを提案しており、伝統から逸脱していた。国土安全保障長官を継承順位の上位（全体で17位ではなく8位）に置くことを支持した人々は、同省が安全保障と国家準備の分野で多くの責任を負っていることを考えると、災害救援と安全保障を担当する職員は、壊滅的な出来事の後、大統領代行として適切に機能するために必要な知識と専門性を備えていることが期待できるが、すべての閣僚について同じことが言えるわけではないと主張した。委員会に付託されたが、これらの提案については何も措置が取られなかった。[ 30 ]この問題は、2006年3月に米国愛国者改善再承認法によって国土安全保障長官が大統領継承順位の最後に追加されるまで未解決のままだった。 [ 35 ]
1947年法を発動する必要は生じていないが、同法が採択された当時、副大統領職は空席であり、その後もさらに3回空席となっている。[ 12 ]
大統領がこれらの空席期間中に死亡、辞任、罷免、または職務遂行不能になった場合、下院議長が大統領代行となるはずだった。1973年秋、米国はこのような二重の空席の可能性に直面した。ウォーターゲート事件によりリチャード・ニクソン大統領の将来が危ぶまれ、スピロ・アグニュー副大統領の辞任により副大統領職が空席となったため、下院議長カール・アルバートが大統領代行となる可能性があった。 [ 36 ]この場合、1947年法に頼る必要はなかった。なぜなら、わずか6年前に批准された憲法修正第25条第2項が、副大統領の任期中の空席を埋める仕組みを確立しており、下院少数党院内総務フォードが任命されたからである。その結果、1974年8月9日にニクソンが辞任した際、アルバート議長が大統領代行となるのではなく、フォード副大統領がその日に大統領に就任した。[ 36 ]
憲法修正第25条は、大統領の職務遂行不能への対応手順も定めており、副大統領が大統領代行として大統領の権限と職務を引き継ぐことができるとしている。一時的な職務遂行不能を宣言するこの手順は、これまでに3人の大統領によって4回発動されている。[ 37 ]
2001年9月11日のテロ攻撃の際、シークレットサービスは政府の継続性を確保するための計画を実行した。この計画には、大統領継承順位にある人物を集めて安全な場所に移動させ、継承順位にある少なくとも1人の職員が攻撃を生き延びることを保証することが含まれていた。[ 38 ]下院議長のデニス・ハスタートと他の数人の議会指導者は移動した。[ 39 ]上院仮議長のロバート・バードは移動せず、代わりにキャピトルヒルの自宅に避難することを選んだ。副大統領のディック・チェイニーと運輸長官のノーマン・ミネタはホワイトハウスの地下壕に入った。数人の閣僚はその日国外にいた。[ 40 ]
大統領、副大統領、議会指導者、閣僚など多数の高官が集まるイベントには、指名された後継者を同席させないという慣習が冷戦時代にまで遡る長い歴史がある[ 41 ]。これは、イベントで他の高官全員が死亡した場合に、政府の指揮を執る者が常に確保されるようにするためである。例えば、ドナルド・トランプ大統領が2018年の一般教書演説を行った際、ソニー・パーデュー農務長官が指名された閣僚であった。パーデュー氏は数時間前に安全な場所に移動させられ、イベント中ずっとそこに留まった。どの閣僚でも指名できるが、任命される人物は通常、継承順位の低い比較的新しい省庁の出身者である[ 42 ] 。選ばれた人物は、大統領を務めるための憲法上の要件も満たさなければならない[ 41 ] 。
1947年の法律は、長年にわたり違憲であると広く批判されてきた。[ 43 ]憲法学の法学者であるアキル・アマルは、これを「悲惨な法律、いつか起こるであろう事故」と呼んでいる。[ 44 ]主な懸念事項は2つある。
連邦議会議員が大統領継承順位に含まれることの合憲性について懸念がある。憲法の継承条項（第2条第1節第6項）は、「官吏」のみが大統領の後継者として指名できると規定している。ジェームズ・マディソンから現代に至るまでの憲法学者は、「官吏」という用語は「合衆国の官吏」を指し、連邦議会議員は含まれない専門用語であると主張してきた。2003年9月に米国上院規則・行政委員会と司法委員会の合同公聴会で、M・ミラー・ベイカーは次のように述べた。
1947年法は、下院議長と上院仮議長が継承条項の意味における大統領代行資格を有する「官吏」ではないと思われるため、おそらく違憲である。これは、継承条項が「官吏」に言及する際、憲法 第2条第1項の文脈において 、おそらく憲法上の専門用語である「合衆国の官吏」を指しており、憲法に言及されている立法府および州の官吏（例えば、第1条第8 項にある州民兵官吏への言及）を含むあらゆる官吏を指しているわけではないからである。第2条の次の項では、大統領は「各行政部門の最高責任者の意見を文書で要求する」権限と、上院の助言と同意を得て「合衆国の官吏」を任命する権限を与えられている。これらが、継承条項がおそらく言及している「官吏」である。この文脈的解釈は、マディソンの憲法制定会議のメモによって裏付けられており、実質的な変更を行う権限を持たない憲法制定会議の文体委員会が、継承条項の「合衆国の役人」を「役人」に置き換えたことが明らかになっている。おそらく委員会は、完全なフレーズは冗長だと考えたからだろう。[ 45 ]
「大統領継承法は合憲か？」の中で、アキル・アマルとヴィクラム・アマルは、連邦政府の行政機関の職員が米国下院または上院のいずれにも同時に在職することを禁じる非兼職条項（憲法 第1条第 6節第 2項）を、議会議員が大統領継承順位に入ることができない証拠として挙げている。[ 16 ]
現行法は、継承順位上位の役員の障害または資格喪失により大統領代行を務める役員は、その役員の障害または資格喪失が解消されるまでしかその役職を務められないと規定しているため、物議を醸している。この場合、以前に資格を有していた役員は、現在大統領代行を務めている人物を「追い抜く」ことができる。[ 30 ] 2004年に米国下院司法委員会憲法・民事司法小委員会で行われた証言の中で、アキル・リード・アマー氏は、この規定は「議会によって指名された役員は『障害が解消されるか、大統領が選出されるまで大統領代行を務める』と規定する継承条項」に違反していると述べた。[ 46 ]
政府継続性委員会は2009年の報告書で、バンプは憲法の文言に反するだけでなく、行政府の議会からの独立性を損なうことで権力分立の原則にも違反すると主張した。
憲法は表面上、大統領継承法によって大統領代行とみなされた人物は、別の人物に交代させることはできないと規定しているように見える。この解釈にはある程度の論理的な意味がある。なぜなら、この規定は、大統領職が短期間に複数の異なる人物に引き継がれた場合に生じるであろう混乱を防ぐと考えられるからである。また、この規定は、大統領代行を務める閣僚を新たに選出された下院議長に交代させると脅すことで、議会が行政府に影響力を行使することを防ぐようにも見える。[ 31 ]
実際的なレベルでは、この規定は国家危機時に短期間に複数の大統領代行が出現し、後継者の国民的正当性を弱める可能性があると主張されている。[ 32 ] [ 46 ] 2011年1月のロールコール紙の論説で、ブラッド・シャーマン下院議員は次のように書いている。
[大統領交代条項]は、大統領職をめぐる椅子取りゲームを生み出し、大きな不安定さを引き起こすだろう。国家危機の時、国民は誰が大統領なのかを知る必要がある。[ 47 ]
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継承順位に誰もいない国。
1940年に共和党候補が当選していたら、1886年に採用された継承計画は1944年に初めて発効しただろう。副大統領候補のチャールズ・マクナリーは1944年2月25日に死去。ウェンデル・ウィルキーが10月8日に死去したため、彼の国務長官は1945年1月20日に終了する残りの任期のために宣誓就任しただろう。