ルール作り

行政法において、規則制定とは、行政機関や独立 機関が規制を作成または公布するために使用するプロセスです。一般的に、立法府はまず法律を可決することで広範な政策命令を設定し、次に機関が規則制定を通じてより詳細な規制を作成します。

詳細な科学的専門知識やその他の専門知識を政策に取り入れることで、規則制定プロセスは、20世紀で最も広範囲にわたる政府規制のいくつかを作成する手段となってきました。たとえば、科学に基づく規制は、環境保護、食品安全、職場安全のための現代のプログラムにとって重要です。しかし、規制の増加により、規則制定プロセスが民主的な政府の透明性と説明責任を低下させるという批判が高まっています。 ^[1]

立法府は、より詳細な科学的、経済的、または業界の専門知識を政策に追加し、立法を認可するより広範な義務を具体化するために規則制定に依存しています。たとえば、通常、立法府は安全な飲料水基準の確立を義務付ける法律を可決し、その後、規則制定を通じて汚染物質と安全レベルのリストを作成する機関を割り当てます。

規則制定プロセス自体の台頭は政治的な論争の的となっている。曖昧で複雑な規則制定は、国民に厳しく監視され、国民に説明責任を負っている政府という民主主義の理想を損なう傾向があると多くの人が考えている。

行政機関は通常、規制制度を公布するのではなく、施行する責任を負っていますが、今日の規制の幅広さと深さにより、立法府が現代の規制制度の詳細を規定することは、不可能ではないにしても困難になっています。その結果、これらの詳細の規定は、主に規則制定のために行政機関に委任されています。

規則制定の一般的な目的は次のとおりです。

• 科学的専門知識を追加します。 たとえば、米国では、連邦食品・医薬品・化粧品法により、不純物が混入した医薬品や不純な医薬品の販売が禁止されています。この法律では、保健福祉省が各医薬品の純度を検査するために使用する実験室検査を定める規制を公布することが義務付けられています。
• 実装の詳細を追加します。 たとえば、自動車の燃費に関する法律では、「市街地燃費」と「高速道路燃費」を計算するために使用される実際のエンジン テストの開発を委任することがよくあります。
• 業界の専門知識の追加。米国の 大気浄化法 および水質浄化法では、米国環境保護庁が業界ごとに適切な排出制御技術を決定することを義務付けています。
• 柔軟性の向上。 より詳細な規制により、単一の立法基準よりもさまざまな状況に対してより微妙なアプローチが可能になります。さらに、新しいデータやテクノロジーの出現に応じて、規制はより簡単に変更される傾向があります。
• 妥協点を見つける。 場合によっては、分裂した議会が妥協案の立法基準について合意に達することができ、それぞれの側が、実施規則が自分たちの目的に有利なものになることを期待していることがあります。

規則制定プロセスは、一般的に、

• 提案された規則は、施行される前に一般市民に通知されます。
• 一般市民は提案された規則について意見を述べ、当局に追加データを提供することができます。
• 一般の人々は規則制定記録にアクセスし、提案された規則の背景にあるデータと分析を分析することができます。
• 当局は一般の人々の意見を分析し、それに応えます。
• 当局は分析とプロセスの永久記録を作成します。
• 当局の行動は裁判官または他の人によって審査され、正しいプロセスが遵守されたかどうかが確認されます。

行政機関の規則制定を規定する主要な行政法およびその他の法律には以下のものがある: ^[2]

• 行政手続法、5 USC §§552および553
• 機関の長に機関職員に対する規則を制定する権限を与えるハウスキーピング法（5 USC § 301）
• 規制の柔軟性に関する法律、5 USC §§601以降。規則制定において、政府機関が小規模事業体のニーズを考慮することを義務付けている。
• 書類削減法、44 USC §§3501以降は、政府機関が一般市民から情報を収集する権限を制限している。
• 議会審査法、5 USC §§ 801–808は、議会にあらゆる政府機関の規制を審査し拒否する権限を与えている。
• 1952年の独立事務所歳出法、31 USC §§ 9701は、政府機関が利用料金を設定する権限を制限している。
• 行政命令12866号は、すべての規制措置において費用便益のバランスを取ることを政府機関に義務付けている。

たとえば、典型的な米国連邦規則制定には次の手順が含まれます。

• 立法。米国議会は、新しい行政機関を設立し、その機関が規則制定を通じて追求すべき一般的な目標を概説する組織法を含む法律を可決します。同様に、議会は既存の機関に対してそのような目標と規則制定の義務を規定することができます。
• 政府機関が規則の策定を開始する場合、その規則を「規制議題」に載せるためにOMBに申請しなければならない。^[3]
• 規則を策定する過程では、規則制定案の通知で公表する前に、機関は「一般の人々と協議」し^[4]、以下の点を評価しなければならない。^[5]

   （i）提案された情報収集が機関の機能を適切に遂行するために必要であるかどうか
   （ii）当該機関による負担の見積りの正確さ
   （iii）収集される情報の質、有用性、明確さをどのように高めるか。
   （iv）回答者の情報収集の負担を最小限に抑える。

• 規則制定案の事前通知。このオプションのステップでは、機関による主題に関する最初の分析を公開し、多くの場合、重要な問題についての早期の一般からの意見を求めます。今後の規則に関するデータや通信は、一般に公開され、レビューされます。場合によっては、影響を受ける可能性のある当事者で構成される委員会が、利害関係者による反対で行き詰まることになる規則制定の主題について、譲歩した交渉を行うために構成されます。^{[6]これは一般に「}交渉による規則制定」と呼ばれ、^[6]よりカスタマイズされた規則案が作成されます。ANPRM は、機関が後のステップに必要な情報やフィードバックの一部を収集する便利な機会となります。
• 当該規則が行政命令12,866号^[7]の下で「経済的に重要」である場合、当該機関は規則制定案の通知を公表する前に、OMB回覧A-4に基づいて規制影響分析を準備しなければならない。^[8]
• 国民に「情報収集」の負担を課す、または変更する規則^{[9]は、「客観的に裏付けられた」見積もりとともに、遅くとも規則制定案の通知の時までにOMB長官に提出されなければならない。 [10]}この提出の一環として、機関は（状況に応じて）次のことを証明または実証し、その証明を裏付ける記録を提供しなければならない。^[11]

(a) 収集される情報は「機関の機能を適切に遂行するために必要である」こと、^[12] (b) 機関は「機関が合理的にアクセスできる情報」の「不必要な重複」の収集を求めていないこと、^[13] (c) 機関は「提案された情報収集が…必要最小限の負担となるようにあらゆる合理的な措置を講じている」こと、^[14] (d) 規則は「平易で首尾一貫した明確な用語を使用して書かれている」こと^[15]

• 提案された規則。このステップでは、機関は連邦官報に実際の提案された規制文言を公開します。そこには、規則の正当性と背景にある分析に関する議論、および事前通知に対する一般からのコメントに対する機関の回答が印刷されます。
• パブリックコメント。提案された規則が連邦官報に掲載されると、パブリックコメント期間が開始され、一般の人々が政府機関に書面によるコメントを提出できるようになります。ほとんどの政府機関は、コメントで提起されたすべての問題に対応することが義務付けられています。規則の複雑さに応じて、コメント期間は 30 日から 180 日間続く場合があります。
• 最終規則。通常、提案された規則は、若干の修正を加えて最終規則になります。この段階では、当局は、一般からのコメントで提起された問題に対する完全な回答と、一般から提出された新しいデータの分析を含む、規則の最新の分析と正当性を発表します。場合によっては、特に新しい草案が提案された規則と大きく異なり、一般からのコメントに提出されていない新しい問題を引き起こす場合、当局は 2 番目の草案提案規則を発表することがあります。これも連邦官報に掲載され、一般の人々や利害関係者がそれ以上の措置を講じない場合、連邦規則集に成文化されます。
• 司法審査。場合によっては、一般市民や規制対象者が、規制制定が不適切であると主張して訴訟を起こすことがあります。裁判所は一般に、規制機関の技術的専門知識に多大な敬意を払いますが、規制が認可法によって与えられた規制制定権限を超えているかどうか、また、規制機関が公衆への通知とコメントのプロセスに適切に従っているかどうかを綿密に審査します。
• 発効日。特別な状況を除き、規制対象者が規則を遵守できるよう、規則は最初の公表後しばらくは発効しません。規則によっては、遵守期間が数年と定められているものもあります。
• 「ハイブリッド」ルール制定。法律用語ではないが、政府機関が行うルール制定のうち、公聴会と記録を伴う正式なものと、前述の通知とコメントの手続きを伴う非公式なものの中間に位置するものを指す。ハイブリッドルール制定は、利害関係者が宣誓し、反対尋問を受ける正式な公聴会など、裁定に留保される手続き的側面を一般的に包含する。行政手続法の法定解釈、およびバーモント・ヤンキー原子力発電公社対天然資源防衛協議会事件における最高裁判所の判決^[16]により、ハイブリッドルール制定は米国議会によって具体的に規定された場合にのみ適切となる。

米国では、政府機関が最終規則を公表すると、その規則は一般に、連邦官報での公表日から 30 日以上経過すると発効します。政府機関が規則をもっと早く発効させたい場合、それが公共の利益となる理由について「正当な理由」(説得力のある理由) を挙げる必要があります。

重要な規則（大統領令12866号で定義）および主要な規則（中小企業規制執行公正法で定義）は、発効日を60日遅らせる必要があります。^[17]

現代の規制当局のほとんどは、本質的に規制当局を規制するコモンローの伝統または特定の基本法を持ち、規制制定プロセスを適正手続き、透明性、および国民参加の基準に従わせています。

• 米国では、連邦規則制定の準拠法は1946 年の行政手続法です。各州では、しばしば並行したシステムが存在しています。
• 連邦諸国では、慣習法と類似の制定法が混在して使用されています。
• 欧州委員会は最近、「ガバナンスに関する白書」に示されたアイデアに基づいて新しい基準を策定しました。この取り組みは、2001 年のアイルランドの「反対」投票後に行われ、委員会の立法および規則制定プロセスが市民の意見からかけ離れていると国民が感じているという懸念に対処しました。

Internet Engineering Task Force、Java Community Process 、その他の技術コミュニティなどの民間の規則制定団体は、公平性、透明性、徹底性を確保するために同様の原則とフレームワークを採用しています。仕組みはさまざまですが、これらの取り組みは、規則制定記録の公開、提案の公開、最終決定前の提案に対する一般からのコメントの機会という同じパターンに従っています。

公衆参加には、機関が公衆とコミュニケーションをとるための公式な方法が必要です。通常、機関は、すべての規則制定通知を公開するための公式官報、または連邦官報などの定期刊行物を作成します。規則が最終決定されると、規則自体の文言（裏付けとなる分析やデータではない）が、連邦規則集（CFR）などの公式の規則集に成文化されます。

本質的に、規則制定システムの説明責任は、1 日に 100 ページを超えることもある連邦官報のすべての通知を国民が確認することを前提としています。実際には、業界や公共擁護団体のロビイストや弁護士の多くが、有権者や顧客に代わって、毎日電子メールで連邦官報の目次を監視しています。

パブリックコメントは、一般市民が規則制定プロセスに参加できる能力の核心です。規則制定機関は通常、すべてのコメントを検討し、書面による回答を公表する必要があります。注目度の高い規則制定には公聴会が含まれる場合もありますが、ほとんどの規則制定は、定められた期限までに書面によるコメントを募集する旨を連邦官報で通知するだけです。

客観的で事実に基づいた規則制定の責任を政府機関に負わせるには、規則の背景にある事実と分析の正式な記録を維持する必要があります。政府機関は、規則制定プロセスの一部として考慮されたすべての情報を含む 規則制定記録をまとめ、公開する必要があります。

これらの記録は膨大になる可能性があり、数十から数百の箱に簡単に収まります。関係者は通常、この記録を検査してコピーするために機関の保管庫まで出向く必要があります。米国では、連邦政府が www.regulations.gov で規則制定記録をオンラインで公開する方向に動いています。2006 年 8 月の時点で、新しい規則制定の 37% の裏付け資料がオンラインで利用可能でした。2007 年 8 月までには、新しい規則制定の 80% が利用可能になりました。関係者は、機関の推論の欠陥を見つけるために、機関のデータを頻繁に精査します。また、規則に関する関係者のコメントも、この記録の一部になります。

米国では、規則が確定すると、利害関係者は訴訟を起こして裁判官に規則制定のプロセスを再検討させることができます。利害関係者は規則制定機関を訴え、再考を命じるよう裁判所に求めます。たとえば、環境保護団体は規則が業界に対して緩すぎると主張して訴訟を起こすことがあります。また、業界団体は規則が厳しすぎると主張して訴訟を起こすことがあります。

従来、裁判所は技術専門家の立場に立って、機関の詳細な分析でなされた決定を再度検討することには消極的です。しかし、裁判所は、規則制定が規則制定プロセスの基準を満たしているかどうかを審査します。裁判所によるこの審査の根拠は、公平性に関する特定の問題、または、決定が行われる前に紛争の両当事者が平等に扱われることを保証する手順、または、決定が明らかに不合理ではないこと(カナダ法の場合)、ウェンズベリー不合理ではないこと(英国法の場合)、または以下に説明する同様の原則に限定される場合があります。

行政上の決定を再審査するこれらの権限は、多くの場合、法律によって規定されていますが、もともとは、マンダムス令状や上訴許可令状などの英国法の王室大権令状から発展したものです。

したがって、規則制定機関がもっとうまく対応できたはずだと主張するだけでは不十分です。米国の行政法では、裁判所に規則の変更を命じるよう求めるには、当事者は規則が以下の通りであると主張しなければなりません。

恣意的で気まぐれ、および/または記録に裏付けられていない。最もよくある異議申立人は、たとえ裁判官が専門家でなくても、裁判官は機関のデータや分析に明らかな欠陥があることがわかるだろうと主張する。規則制定記録の証拠から判断して、機関が規則を起草する合理的な方法がないと判断すれば、裁判所は介入できる。裁判所はさらなる分析のために規則を機関に差し戻すことができ、通常、規則を既存の記録と一致するように変更するか、元の規則に至った経緯を示すために記録を修正するかを機関が決定することになる。裁判所が規則を機関に差し戻す場合、ほとんどの場合、追加の通知とパブリックコメント期間が必要となる。

法定権限を超えている。規則に反対する人々は、規則が認可立法の指示に従っていないと主張することがよくあります。規則が厳しすぎたり緩すぎたりすると、法定権限を超えていると判断されることがあります。法律が化学物質を禁止する規制を発令するよう機関に指示しているにもかかわらず、機関が安全使用のレベルを定める規則を発令した場合、またはその逆の場合、裁判所は機関に新しい規則を発令するよう命令することができます。

突然の突発。時折、利害関係者が、最終規則にはパブリックコメント期間中に精査されなかった条項が含まれていると主張することがあります。コメントする一般の人々が新しい条項を予測してコメントを提供することは不可能であると判断した場合、裁判所が介入することがあります。そうであれば、新しい条項は、法律用語で言えば、規則制定プロセス中の合理的な軌道修正ではなく、「突然の突発」であると言えます。多くの場合、政府機関は、検討中の規則の全範囲についてコメントを得られるよう、提案規則の段階で複数のオプションを精査します。

• 一次および二次立法
• 電子ルール作成
• 立法府の拒否権

• 連邦規則制定プロセス: 概要議会調査局
• 規則制定への国民参加
• Reg Map – 米国連邦政府の「非公式な規則制定」プロセスの概要を示すチャート。