ジャクソン・バニック修正案

ソ連圏からの移住は、国籍、民族、宗教に関係なく、すべての市民に対して厳しく制限されていた。^{[ 3 ]}

ユダヤ人は、この規則の例外を享受できた少数派グループの一つだった。

1972年から1975年1月にかけて、議会は1974年通商法にジャクソン・バニク修正条項を審議し追加した。この修正条項は、大統領がソ連およびソ連圏のその他の非市場経済国に最恵国待遇（MFN）を与える権限を制限するものであった。この修正条項の時期と内容は、大統領の野心とヘンリー・ジャクソン上院議員（ワシントン州選出、民主党）のソ連に対する不信感を反映したものであった。^{[ 4 ]}

1967年の中東戦争後、ソ連が多くのソ連系ユダヤ人の国外移住を許可したことで、イスラエルへのユダヤ人入植者を支援するためのより自由な移住への期待が高まったが、1972年のソ連の移民人頭税によって移住が非常に困難になったため、その期待はすぐに打ち砕かれた。

このソ連の布告は、教育を受けた移民に追加の出国税を課すもので、国費による教育と住居の提供を受けていたユダヤ人が最も大きな影響を受けた。1972年のモスクワでの超大国首脳リチャード・ニクソンとレオニード・ブレジネフの首脳会談後に課されたこの教育税は、人権への懸念を軽視しているとしてニクソン政権のデタント政策を批判する人々を勢いづかせた。 ^{[ 4 ]}ニクソンによるソ連ユダヤ人移民問題への対応と、米国国家安全保障担当補佐官ヘンリー・キッシンジャーがこの問題に触れようとしなかったことは、米国のユダヤ人活動家を失望させた。^{[ 4 ]}ソ連は、おそらくその成立を阻止しようとして、議会で修正案が提出される直前にこの税の廃止を発表した。^{[ 5 ]}

当初、ジャクソンはユダヤ人活動家と連携して、米国とソ連の関係において貿易と移民を結びつける政治運動を組織したが、すぐに自ら行動を起こした。ジャクソンは1972年半ばにジャクソン・バニク修正案となる草案を作成し、1972年10月4日に第92議会に提出した。ジャクソンの努力は、彼自身の国内政治上の課題と、ソ連に対するイデオロギー的な不信感と反感に根ざしており、1969年以来ニクソン政権が進めてきたデタント（緊張緩和）の追求を複雑化させた。^{[ 6 ]}しかし、上院議員の4分の3がこの修正案を共同提案し、ニクソン大統領の反対を無力化した。^{[ 6 ]}

ジャクソンのスタッフであるリチャード・パールはインタビューで、このアイデアはジャクソンのもので、彼は移住の権利はある意味で人権の中で最も強力なものだと信じていたと語った。「人々が足で投票できるなら、政府はそれを認めざるを得ず、政府は国民がそこに留まるような生活を作らなければならないだろう」^{[ 7 ]。}反対意見もあったが、アメリカのユダヤ人エスタブリッシュメント全体とソ連ユダヤ人活動家（特にワシントン・ソ連ユダヤ人委員会^{[ 8 ]}と全国ソ連ユダヤ人会議）は、ニクソンとキッシンジャーの反対を押し切ってこの修正案を支持した^{[ 9 ] 。}

1973年、下院歳入委員会貿易小委員会の委員長であるチャールズ・バニック下院議員は、ジャクソン議員と共同で起草した法案を下院に提出した。この修正案は、移民の自由を制限する非市場経済の特定の国々との通常の貿易関係を拒否するものであった。この修正案は、主にユダヤ人難民やその他の宗教的少数派がソ連圏から脱出できるようにすることを目的としていた。バニック議員の補佐官であるマーク・E・タリズマンは、法案の成立に重要な役割を果たしたとされている。^{[ 10 ] [ 11 ]}

ジャクソンは、ニクソン政権が切望していた法案に自身の修正案を付け加えた。下院では、ヴァニクが下院の指導者たちをこの修正案の主要提案者として並ばせた。この時期、ジャクソンは支持基盤も拡大し、他の民族、経済、イデオロギーのグループを支持者として加えた。労働組合、東欧やバルト諸国出身の民族グループ、人権団体、リベラルな知識人が、組織労働やユダヤ人活動家への最も重要な追加であった。支持を拡大する一方で、ジャクソンは政権やソ連との妥協を拒否した。^{[ 12 ]}

ニクソン政権は、ジャクソンがデタント政策、特にデタントと貿易拡大の結びつきにもたらす脅威を認識し始めると、ジャクソンを阻止するために数々の試みを行った。政権は、下院歳入委員会の修正審議中に、委員会版法案からこの修正案を除外しようとした。これが不可能だと分かると、政権の次の選択肢は、拒否権の脅威とともに、遅延させることだった。^{[ 12 ]}

1973年10月の第四次中東戦争は、ソ連に対する議会の見方をさらに複雑にした。ソ連の紛争への関与は、議会の一部議員のソ連に対する不信感を煽ったかもしれないが、ニクソン政権がジャクソン・バニク修正条項の目標を推進するよう圧力をかけられたことで、イスラエルへの米軍兵器の緊急供給が複雑化するのではないかと懸念する議員もいた。イスラエルは第四次中東戦争で勝利し、12月11日、下院は圧倒的な319対80の賛成多数で、ジャクソン・バニク修正条項全体を貿易法案に含めることを可決し、同法案は272対140で可決された。こうして議会は1974年1月まで休会となった。^{[ 12 ]}

1974年1月21日、第93回アメリカ合衆国議会の第2会期が始まり、ジャクソン修正案が上院に提出された。下院での立法闘争に敗れた政権とソ連当局は、ジャクソンとの交渉に乗り出した。1974年春、議会、行政府、ソ連による三者協議が始まった。この協議に関わった主要人物は、ジャクソン、キッシンジャー、そして数十年にわたりワシントンで勤務した熟練のベテラン外交官である駐米ソ連大使アナトリー・ドブルイニンであった。キッシンジャーは、ジャクソンとソ連間の通信を単独で管理していたため、この交渉において特別な地位を享受していた。事実上、キッシンジャーは、秘密の非公式会合で全ての当事者が何を話しているかを知っていた唯一の人物であり、またドブルイニンを通じてソ連当局との長年の「裏ルート」対話も行っていた。ニクソンがウォーターゲート事件の政治スキャンダルにますます巻き込まれるにつれ、キッシンジャーの影響力は増大していった。^{[ 13 ]}

1974年3月、キッシンジャーはモスクワから帰国し、ソ連が議会議員と協力する意思があるというニュースを持ち帰った。しかし、ジャクソンは静かな外交対話で受け入れられた要求を公表することで事態を複雑化させた。^{[ 13 ]}

ジャクソンは、修正条項の条件について政権側およびソ連との交渉を進めた。合意の輪郭は見えていたものの、ウォーターゲート事件によって行政府の政治力が消耗したため、夏までに交渉は行き詰まったように見えた。ニクソンは1974年8月9日に辞任した。

1974年8月、ニクソンの辞任とフォードの任命によって国家の膠着状態が打開されたとき、ジャクソンは、完璧ではない合意に同意するか、それともさらに粘って貿易法案全体を葬り去るかを決めなければならなかった。ジャクソン修正案付きの法案を受け入れるか、法案とジャクソン修正案の両方を廃止するかという選択肢を与えられたとき、キッシンジャーは明らかに両方を葬り去るつもりだった。そこで妥協案として、ジャクソンは、少なくとも一時的に、ソ連に信用供与の延長を含む貿易上の譲歩を与えることに同意した。^{[ 14 ]}

結局、ジャクソンは完璧とは言えない条件を受け入れた。ジャクソンは長年の闘いの末に立法上の勝利を収めたいと切望しており、努力の成果が何も残らないことを恐れて、あまり多くの質問をしたり、曖昧さのない約束を強く求めたりしない方が最善だと判断したようだ。^{[ 14 ]}

フォード大統領は1975年1月3日にジャクソン修正条項付きの1972年貿易協定に署名した。1月10日、ソ連政府は、移民に関する保証を提供する必要性や1972年貿易協定の技術的な変更に応じることを拒否する旨を示唆する書簡を送付した。1月13日、キッシンジャーはソ連当局者と会談し、その後、「1972年貿易協定は現時点では発効できないため、大統領は貿易協定でこの目的のために必要な措置を講じない。大統領は現時点で免除権限を行使する予定はない」との声明を発表した。^{[ 14 ]}

副社長のハリー・ストーンと、ヴァニックの故郷であるオハイオ州クリーブランドに本社を置くアメリカン・グリーティングスの社長である兄のアーヴィング・ストーンは、この修正案の支持獲得に大きな役割を果たした。ハリー・ストーンは故チャールズ・ヴァニック下院議員の選挙対策委員長を務めており、ヴァニックがストーンと当時アメリカン・グリーティングスの社長だった兄のアーヴィングに、ソ連が輸出品に対する「最恵国待遇」を受けるためにユダヤ人の米国への移住を認めることを義務付けるジャクソン・ヴァニック修正案の本会議採決をウィルバー・ミルズ下院議員に促すよう依頼したことで、このつながりは重要性を増した。上院外交委員会の委員長であるJ・ウィリアム・フルブライト上院議員は、この修正案を「理想主義的な干渉」と評し、ソ連に対するてことして自由ユダヤ人を貿易と信用に利用しようとする試みを批判した。アメリカン・グリーティングスはミルズのアーカンソー州選挙区で最大の雇用主だった。フルブライトもミルズと同じ考えを持っていたようで、アメリカン・グリーティングスはフルブライトとミルズの出身地であるアーカンソー州に、同社最大規模の印刷工場の1つを開設した。

「ハリー・ストーンがジャクソン＝ヴァニク法案の実現に果たした役割は、クリーブランド市民が成し遂げた最も意義深い貢献の一つとして歴史に刻まれるだろう」と、クリーブランド・ジューイッシュ・ニュースの終身名誉編集長であるヴィック・ゲルブは語る。「それは歴史の流れを大きく変え、旧ソ連からのユダヤ人の脱出を可能にしたのだ。」

1974年8月から1975年1月にかけて行われた三者交渉において、ジャクソン上院議員が直面した困難は、議会が外交政策決定に関与する際の制度的な制約を如実に示していた。ジャクソン＝バニク修正案は、国内政治がアメリカの外交政策決定にいかに影響を与えるかを示す事例研究と言える。この修正案は、政策決定を左右する議会とホワイトハウスの国内政治を理解しなければ、アメリカの外交政策を理解することはできないという事実を如実に示している。

当初、ジャクソン・バニク修正条項はソ連のユダヤ人の解放にはほとんど役に立たなかった。修正条項の可決後、出国ビザの数は減少した。^{[ 9 ]}しかし、1980年代後半、ミハイル・ゴルバチョフは欧州安全保障協力機構の議定書に従うことに同意した。ラジン（2005）は、この修正条項がソ連のユダヤ人を助ける上でどれほど効果的だったかについては学者間で意見が分かれていると述べている。ソ連のユダヤ人の窮状を世界に知らしめるのに役立ったと主張する者もいれば、移住を妨げ、アメリカの外交交渉力を低下させたと考える者もいる。^{[ 9 ]}

1975年以降、旧ソ連出身のユダヤ人、福音派キリスト教徒、カトリック教徒など、50万人以上の難民が米国に再定住した。同時期に、推定100万人のソ連系ユダヤ人がイスラエルに移住した。

ジャクソン＝ヴァニク合意は、ソビエト連邦内部にも大きな変化をもたらした。その後、他の民族グループも移住の権利を要求し、支配政党である共産党は、その統治に対する広範な不満が存在するという事実に直面せざるを得なくなった。

元ソ連の反体制派ナタン・シャランスキーは、2004年の著書『民主主義の擁護』（3ページ ）の中で次のように書いている。

キッシンジャーは、ジャクソンの修正案を、超大国間で地政学的な利権を円滑に分割する計画を阻害しようとする試みだと見ていた。実際その通りだった。ジャクソンは、ソ連を宥めるのではなく、対決すべきだと考えていた。 アンドレイ・サハロフもまた、デタントに強く反対した人物だった。彼は、デタントは超大国間の関係改善という名目で、ソ連の人権侵害の記録を隠蔽するものだと考えていた。…彼がこれらの外国人（報道機関）に一貫して伝えていたメッセージの一つは、人権は決して人道問題としてのみ捉えてはならないということだった。彼にとって、人権は国際安全保障の問題でもあった。彼は簡潔にこう述べている。「自国民の権利を尊重しない国は、隣国の権利も尊重しないだろう。」

1989年にボリス・ペルチャトキンが米国議会で演説した後^{[ 16 ] [ 17 ] [ 18 ]、}フランク・ローテンバーグは、1989年11月21日に制定され、1990年に発効したローテンバーグ修正法（公法101-167）を提案した。この修正法は、ソ連、後に旧ソ連、ウクライナ、エストニア、ラトビア、リトアニアの国民で、ユダヤ人、福音派キリスト教徒、ウクライナ・カトリック教徒、ウクライナ正教徒、ベトナム、ラオス、カンボジアの国民、イランのユダヤ人、キリスト教徒、バハイ教徒、その他の宗教的少数派に米国での難民資格を与えるものであった^{[ 19 ]} 。ローテンバーグ法は、歴史的に迫害されてきた集団の人々に、彼らが特別扱いされたことを証明する必要なく難民資格を認めた。^{[ 19 ] [ 20 ]}ユダヤ通信社によると、ラウテンバーグ修正条項に基づき、迫害の証拠を一切提示しなかった旧ソ連出身のユダヤ人35万～40万人が2002年10月までに米国に入国した。 2002年から、国土安全保障省の特別「難民部隊」がラウテンバーグ修正条項に関する問題を取り扱った。^{[ 21 ]}

2001年12月に中国が世界貿易機関（WTO）に加盟するまで、中国はジャクソン・バニク修正条項の適用を受けていた。1989年の天安門事件に対する中国の弾圧以前は、中国に対しては慣例として適用除外が認められていた。^{[ 28 ] : 211}弾圧後、適用除外はより議論の的となった。^{[ 28 ] : 211} 2001年の中国のWTO加盟協定の一環として、中国は恒久的正常貿易関係を獲得し、ジャクソン・バニク修正条項は適用されなくなった。^{[ 28 ] : 214}