災害リスク軽減

レジリエンスは、システムが混乱の程度と期間をどれだけ効率的に軽減できるかという科学的定義があります。この概念には、ハードレジリエンスとソフトレジリエンスの2つの形態があります。ハードレジリエンスは、圧力に耐える構造の強度を指し、ソフトレジリエンスは、システムが中核機能を変更することなく、混乱事象から回復できるかどうかを指します。^{[ 13 ]}

あるいは、国連国際防災戦略（UNISDR）は、レジリエンスを「災害にさらされたシステム、コミュニティ、または社会が、その基本的な構造と機能の維持と復旧を含め、災害の影響にタイムリーかつ効率的に抵抗し、吸収し、適応し、回復する能力」と定義している。^{[ 14 ]}

この文脈におけるレジリエンスという用語の使用は、時間の経過とともに、また科学、人文科学、法律、政治学の分野を超えて進化してきました。デイビッド・アレクサンダー教授は、災害リスク軽減の文脈でそれをモデルやパラダイムとして使用する場合、注意すべき複雑な点や矛盾点があると指摘しています。^{[ 15 ]}

UNISDRによると、脆弱性とは「コミュニティ、システム、または資産の特性と状況によって、それが災害の被害を受けやすくなること」である。^{[ 14 ]}最も脆弱な人々やコミュニティは、災害発生時に対応するために必要な資源へのアクセスが最も困難な人々である。 ^{[ 13 ]}

脆弱性はリスク分析において重要な役割を果たします。構造物が直面するリスクは、その脆弱性のレベルに比例するからです。リスクは多くの場合、事象が発生する可能性と、その事象に対するコミュニティの脆弱性によって定義されます。^{[ 16 ]}コミュニティが脆弱であればあるほど、直面するリスクは大きくなります。

緩和はリスク軽減と混同されることが多いが、これらの用語にはいくつかの重要な違いがある。どちらも災害の悪影響の数を減らすことを目的としているが、リスク軽減は事象自体の発生確率を減らすことに焦点を当てているのに対し、緩和は事象の影響を減らすことに焦点を当てている。 ^{[ 17 ]}

自然災害リスク評価では一般的に緩和という用語が使われるが、より広範な気候変動報告書では適応能力という用語が使われる傾向がある（気候変動の範囲では緩和は別の定義を持つ。気候変動緩和を参照）。^{[ 14 ]}関連性はあるものの、適応能力はシステムを調整する可能性を指すのに対し、緩和は調整の実際の実施を指す。^{[ 16 ]}

緩和計画は、地方自治体が地域社会における災害の影響を軽減するのに役立ちます。^{[ 18 ]} 2つの場所が同じ災害リスクを抱えることはなく、地域社会は自分たちの経験を最もよく知っています。たとえば、災害が政府のデータに記録されていなくても、地元住民は近所で起こるあらゆることに気付きます。政策立案者は、地域社会の意見を利用して、より効率的な緩和計画を作成できます。^{[ 18 ] [ 19 ]}

気候変動は、気温の上昇、降雨パターンの変化、海面上昇などを通じて、災害を引き起こす可能性のある水文気象災害の性質に影響を与えます。そのような災害の例としては、干ばつ、洪水、サイクロンなどがあります。気候変動への適応に関する研究は1990年代から継続的に行われています。^{[ 20 ]}

仙台防災枠組は、災害リスク軽減の責任を主に連邦政府に負わせ、7つの目標を「大幅な削減」と「増加」の2つのカテゴリーに分けています。目標は、災害による死亡者数、被災者数、経済的損失、インフラやサービスの被害を軽減することです。残りの目標は、警報システムへのアクセス向上、開発途上国への援助、災害リスク軽減戦略を持つ国の数の増加を目指しています。^{[ 25 ]} 2015年の仙台防災枠組採択以来、国家防災戦略を持つ国の数は劇的に増加し、2022年には55カ国から123カ国に達しました。^{[ 9 ]： 22}

この枠組みでは、2030年までに達成すべき4つの優先事項についても詳述しています。^{[ 25 ]}

1. 災害リスクの理解
2. 災害リスクガバナンスの強化
3. 災害リスク軽減への投資
4. 災害への備えを強化する

これらの優先事項は、地方政府と連邦政府および民間プログラム間のコミュニケーション不足、災害対応の分野における女性や障害者が直面する不平等など、防災対策の現状の欠点を認識したものである。

国連総会は、市民と政府が共に災害に強いコミュニティを育成するよう促すため、 10月13日を国際防災デー（IDDRR）に指定しました。この日は、国連が宣言した「国際自然災害軽減の10年」の一環として1989年に制定されました。当初、IDDRRは10月の第2水曜日に設定され、災害軽減の10年の目標を強調することを目的としていました。^{[ 28 ]} 2009年に、この日は正式に10月の第2水曜日ではなく、10月13日に定められました。^{[ 29 ]}

IDDRRは仙台防災枠組のテーマを支持しており、特に仙台防災枠組2015-2030の中間レビュー以降、その傾向が強まっている。この報告書のわずか数か月後に発表された2023年版IDDRRは、防災準備における不平等を強調することで、枠組の新たな防災強化計画を強化することを目的としていた。2023年版IDDRRは、「強靭な未来のための不平等との闘い」というタグラインと、#ResilienceForAll、#BreakTheCycle、#DDRDayというハッシュタグを用いて、ソーシャルメディア上で意識啓発活動を行った。^{[ 30 ]}

2015年に持続可能な開発目標（SDGs）が、2030年までの開発に関する広範な政府間協定の一部として採択されました。これらの目標の多くは災害リスク軽減に直接関連しており、持続可能な開発計画ではしばしば災害リスク軽減について言及されています。^{[ 31 ]}

DRRは、持続可能な開発目標のいくつかに適用可能で関連性があります。^{[ 31 ]}

• SDG11（持続可能な都市とコミュニティ）では、DRRが実施手段として挙げられています。目標11.5と11.Bは、災害リスクに対するレジリエンス戦略と政策への投資を増やすことを求めており、11.Bは仙台防災枠組に従ってDRR戦略を評価することを目的としています。^{[ 32 ]}
• SDG13（気候変動対策）も、実施手段として防災を活用しています。目標13.1は、気候関連の災害に対する回復力を強化することを目的としており、防災戦略を採用した地方政府および連邦政府の数を測定しています。^{[ 33 ]}
• 他の多くのSDGsも、目標達成のための学際的な方法としてDRR戦略に依拠しています。例えば、SDG9（産業、イノベーション、インフラ）は災害に強いインフラを構築することを目指しており、SDG1（貧困をなくす）は多くの貧困層が災害に対して最も脆弱であると主張しています。^{[ 31 ]}これらの関連要因により、DRRの実施は幅広い社会問題に長期的な影響を及ぼします。

従来の緊急事態管理の考え方には、コミュニティに関する2つの誤った前提があります。1つ目は、他の形態の社会組織（ボランティアや地域ベースの組織、非公式の社会集団や家族）を緊急時の行動とは無関係とみなしていることです。被災したコミュニティやグループによる自発的な行動（捜索救助など）は、当局によって統制されていないため、無関係または混乱を招くものとみなされます。2つ目の前提は、災害は危機や機能不全な行動（パニック、略奪、利己的な活動）に圧倒される受動的な「犠牲者」を生み出し、場合によっては戒厳令の発令によって統制する必要があるということです。^{[ 34 ] [ 35 ]}

別の視点では、災害リスク管理におけるコミュニティと地域組織の重要性が強調されています。この戦略では、地域の人々と組織がリスク軽減と災害対応の主要な主体となります。コミュニティベースの災害リスク管理は、地域の問題とニーズに対応し、地域の知識と専門知識を活用し、費用対効果が高く、プロジェクトの真の「所有権」を通じて持続可能性の可能性を高め、コミュニティの技術的および組織的能力を強化し、人々がこれらの課題やその他の課題に取り組むことができるようにすることで、人々をエンパワーします。^{[ 36 ]}コミュニティに既に存在する社会資本を理解することは、コミュニティレベルでのリスク軽減に大いに役立ちます。^{[ 37 ] [ 38 ]}

地域社会の関与が低いと、災害の深刻度が増す可能性がある。^{[ 39 ]}地域ボランティアは、通信手段へのアクセス、捜索救助活動、物資の配布、住居や食料の提供、技術支援など、復旧活動に重要なリソースを提供する。^{[ 39 ] [ 40 ]}政府機関は、防災戦略を実施する際に「地域社会のニーズや要望を考慮する」ことや地域社会の意見を求めることはほとんどない。^{[ 40 ]}ルワンダの事例研究では、地域社会からの関心表明があったにもかかわらず、計画作成時に「地域社会の伝統的知識」を活用した政策はわずか14.7%であったことが示された。^{[ 39 ]}

ほとんどの国では、リスク管理は地方自治体に分散化されています。都市部では、最も広く使用されているツールは地方開発計画（市町村計画、総合計画、または一般計画）であり、それに続いて、地方自治体が法律で採用することが義務付けられ、4～5年ごとに更新される緊急時およびリスク軽減計画があります。^{[ 41 ]}多くの状況、特にサハラ以南では、このプロセスは中央予算から地方予算への資源移転のための資金やメカニズムの不足と衝突します。^{[ 42 ]}

災害リスクはジェンダーニュートラルではありません。研究によると、女性と女児は災害の影響を不均衡に受けています。2004年のインド洋津波の後、インドネシアの北アチェ地区とアチェ・ベサール地区の死者の77%と72%が女性でした。また、インドでは死者の62%が女性でした。^{[ 7 ]}これは、女性と男性、女児と男児にとってどのような規範や行動が許容されるかを決定する、社会的に構築されたジェンダー役割によるものです。特に、女性は家庭内のタスクに責任を負う傾向があり、危険警報が出た場合に資産を離れることをためらうことがあります。また、泳ぎ方や登り方など、災害時に役立つサバイバルスキルを習得しないことがよくあります。

ジェンダーに配慮したアプローチでは、災害が男性、女性、少年、少女にそれぞれ異なる影響を与えることを特定し、人々の特有の脆弱性、懸念、ニーズに対応する政策を策定します。^{[ 8 ]}

気候変動関連災害の経済的損失は増加の一途をたどっている。近年の世界的損失は、平均で年間3,300億米ドルを超えている（2015年～2021年）。^{[ 10 ]： 21}保険業界は、気象および気候変動関連災害が2018年に世界中で1,650億ドル、2020年には2,100億ドルの経済損失をもたらしたと推定している。 ^{[ 43 ] [ 10 ]： 50}これらの数値は、報告漏れや損失推定における技術的な困難さから、実際よりも過小評価されている可能性が高い。災害リスクは今後大幅に増加すると予想され、金融システムや国家債務の返済など、連鎖的な経済的影響を及ぼす可能性がある。^{[ 10 ]： 49}

多くの国にとって、防災・減災（DRR）への支出を定量化することは困難であることが判明している。そのため、世界的なコスト推定値は入手できない。しかし、開発途上国におけるコストの目安として、気候変動適応策にかかる年間2,150億～3,870億米ドル（2030年まで）の推定コストが挙げられる。防災・減災と気候変動適応策は、目標と戦略が類似しており、統治機関は気候リスクへの対応のための資金増額を提唱するなど、同様の責務を負っている。^{[ 10 ]： 49}

防災・減災（DRR）活動は、ほとんどの国で国家戦略および予算計画の一部となっています。しかし、DRRの優先順位は他の開発優先事項よりも低い場合が多く、これが公共部門の予算配分に影響を与えています。多くの国では、国家予算の1%未満しかDRR活動に充てられていません。^{[ 10 ]： 51}このため、一部の活動は国際開発資金に過度に依存することになり、国の優先事項やニーズと完全に一致しない可能性があります。その他の障壁としては、複雑な申請手続きや厳格な資格要件などが挙げられ、国際資金へのアクセスを阻害しています。^{[ 10 ]： 51}

現在、防災のための国際資金の約90%は、将来のリスク管理ではなく、災害への対応と復旧に費やされています。この資金のほとんどは、居住地、インフラ、サービス開発セクターに費やされています。さらに、国際開発援助総額のわずか約0.5%しか、災害リスク軽減の災害前段階に費やされていません。^{[ 10 ]： 50}これは、リスク軽減に1ドル費やすごとに、災害による経済的損失を5ドルから10ドル節約できるという調査結果があるにもかかわらずです。^{[ 44 ]}ニジェールのケーススタディでは、3つの異なるシナリオ（災害損失の絶対レベルから、災害損失の潜在的な削減、割引率まで）にわたる準備支出の費用と便益がプラスの結果を示し、1ドルの支出ごとに3.25ドルから5.31ドルの便益が得られると推定されています。^{[ 45 ]}

グローバル災害軽減・復興ファシリティ（GFDRR）は、低・中所得国が自然災害と気候変動の複合リスクを管理できるよう支援する複数ドナーによるパートナーシップです。2007年から2022年の間に、GFDRRは157か国以上に8億9,000万ドルの技術支援、分析、能力構築支援を提供しました。例えば、GFDRRはモザンビークのマプト市が政府の資金配分決定に役立つ詳細な脆弱性マップを作成するのを支援しました。^{[ 10 ]： 54} 2022年、GFDRRは2,110万ドルの新規助成金と、既存の活動を拡大するための330万ドルの追加資金を拠出しました。^{[ 46 ]} GFDRRはまた、世界銀行や他の開発銀行の関与を通じて追加資金を動員する活動も行っています。GFDRRの資金1ドルごとに、少なくとも100ドルの気候変動に強い開発効果をもたらすと推定しています。^{[ 46 ]}

防災・減災（DRR）の資金調達における革新には、企業が災害リスクへのエクスポージャーを適切に管理しているかどうかを把握するためのリスク開示イニシアチブの確立が含まれる。また、リスク軽減とレジリエンスへの民間投資を促進するための規制枠組みも含まれる。さらに、レジリエンス債やグリーンボンドの活用といった新たな資金調達手段における革新も見られる。^{[ 10 ]： 49}

国連総会は、 1990年代を自然災害軽減のための国際的な10年と定めた。国連事務総長は、災害と開発の関係に関する研究を監督する任務を負っており、1987年に国際社会には改善の余地があると報告した。^{[ 52 ]}気候変動に関連する災害による国際的な死者数と被害、特に発展途上国での増加を受けて、国連は、このテーマに10年間を捧げることで、地方、地域、連邦レベルでの政策が大幅に改善されると信じていた。

1987年の総会では、政策努力を導くための5つの目標が提案されました。^{[ 52 ]}

1. 自然災害の影響を軽減する能力を向上させる。特に開発途上国において。
2. 災害に関する既存の知識を多様な視点から応用するための計画を立案する。
3. 知識のギャップを埋めることを目的とした育成プログラム
4. 現在実施されている対策に関する情報を発信する
5. それぞれの災害の種類と地域に特化した、災害の予防と軽減のためのプログラムを開発する。

1989年に10年が始まる前に、総会は10年間の計画についてより詳細に議論し、自然災害軽減のための国際10年間の国際行動枠組みを作成しました。^{[ 28 ]}この枠組みは目標を再確認し、各国政府、国連システム、事務総長が従うべきさらなるガイドラインを追加しています。

連邦政府は、この10年間に参加し、国家緩和プログラムを策定し、科学委員会を設置し、地方の行動を奨励し、事務総長にその行動を報告し、国民の意識を高め、災害が医療に与える影響を監視し、緊急物資の入手可能性を改善するよう奨励された。^{[ 28 ]}国連システムの提案された役割は、これらの目標に対する各国の責任を追及すること、および各国が実施に必要なリソースや政策計画を提供することに重点を置いていた。しかし、国連に与えられた任務の多くは事務総長に委ねられている。

1990年代には、ハビエル・ペレス・デ・クエヤル、ブトロス・ブトロス・ガリル、コフィ・アナンの3人の事務総長がいました。^{[ 53 ]}この10年間、これらの事務総長は、自然災害軽減のための国際10年に関する科学技術委員会、一般的な助言を提供し意識を高めるための特別なハイレベル評議会、日常業務を処理し他の委員会を支援する事務局など、10年間の多くの委員会を設立し、主導する任務を負っていました。^{[ 28 ]}これらのグループと各国の指導者は、進捗状況を事務総長に報告し、事務総長はすべての進捗状況を監督し、10年の目標の進捗状況について2年ごとに総会に報告しました。

気候リスク指数に基づくと、^{[ 54 ]}バングラデシュは世界で最も災害に見舞われやすい国の 1 つです。バングラデシュは、気候変動、異常気象、高い人口密度、貧困と社会的不平等の発生率の高さ、制度的能力の低さ、不十分な財源、貧弱なインフラのために、さまざまな種類の災害に対して非常に脆弱です。^{[ 55 ]}バングラデシュは1991 年のサイクロンをきっかけに災害対策を開始し、現在では国レベルと地方レベルの両方でメカニズムを提供する包括的な国家災害管理計画を持っています。^{[ 56 ]}

カリブ海に位置するキューバは、熱帯暴風雨やハリケーンに対して非常に脆弱であるが、そのような気象現象時の死亡率が低いことでしばしば知られている。^{[ 57 ] [ 58 ]}キューバの災害リスク軽減は、1963年の壊滅的なハリケーン・フローラの後、社会主義プロジェクトの不可欠な部分となった。広範囲にわたる被害と人命の損失により、キューバ政府は災害対策を国家統治の中心的な部分として制度化することを決意した。この出来事は、コミュニティベースの備えと中央集権的な対応メカニズムを統合したキューバの民間防衛システムの発展を促した。市場ベースの解決策に依存する新自由主義的アプローチとは異なり、キューバのDRRモデルは、中央集権的な意思決定と市民の大衆動員を伴う国家主導のインフラに根ざしている。^{[ 58 ]}

欧州委員会の欧州市民保護・人道援助総局（DG-ECHO）は、人道支援への資金提供に加えて、欧州内外での災害対応を調整するためのEU市民保護メカニズム^{[ 59 ]}を担当しており、派遣の輸送費および/または運営費の少なくとも75%を負担しています。2001年に設立されたこのメカニズムは、欧州全体の国家市民保護当局間の協力を促進しています。現在、34か国がこのメカニズムのメンバーであり、EU加盟27か国すべてに加えて、アイスランド、ノルウェー、セルビア、北マケドニア、モンテネグロ、トルコ、ボスニア・ヘルツェゴビナが参加しています。このメカニズムは、欧州内外で発生した自然災害や人為災害の被災者に対し、参加国が協調して支援できるようにするために設立されました。

米国には緊急事態管理を担当する政府機関がある。連邦緊急事態管理庁（FEMA）は、危険事象を測定するためのモデルを作成した。この評価計画であるFEMAモデルは、各潜在的災害の履歴、脆弱性、最大脅威、および発生確率を使用して、潜在的な被害を予測する。その後、各危険はこれらの基準と他の危険との比較を使用してスケール上で評価され、軽減策の優先順位が決定される。^{[ 60 ]}

2023 年 5 月現在、FEMA は、危険事象が発生した場合に地方自治体が従うべき枠組みを提供する地方緩和計画ハンドブックを更新しました。この戦略は、リソースの組織化、リスクの評価、緩和戦略の開発、計画の実施という 4 つのステップで構成されています。^{[ 18 ]}これらのステップは、さまざまな危険に適用できるように設計されているため、広範です。FEMA には、道路に関するハザード緩和フィールド ブック (HMFB) など、より具体的な政策計画もあります。この文書は、損傷した暗渠、盛土、路面によって引き起こされる道路の浸食、浸水、瓦礫の堆積を防ぐことに焦点を当てています。HMFB は、プロジェクト識別図を使用して各問題を特定し、選択マトリックスを使用して、期間、実現可能性、設計、環境への配慮を使用して、その問題に効果的な解決策を適合させます。^{[ 61 ]}