国連によるカシミール紛争の仲介

1947年の印パ戦争勃発後、インド総督マウントバッテンは1947年11月1日にラホールへ飛び、ムハンマド・アリー・ジンナーと会談し、多数派人口に対応する自治領に君主が加盟していないすべての藩王国（ジュナーガド、ハイデラバード、カシミールも含まれる）については、「国民の意思に公平に依拠する」ことで加盟を決定すべきだと提案した。ジンナーはこの提案を拒否した。^{[ 1 ]}ジャワハルラール・ネルー首相とリアクァト・アリー・カーン首相は12月に再び会談し、ネルーはカーンに対し、国連憲章第35条（第6章）に基づき、この紛争を国連に付託するインドの意向を伝えた。同条は、加盟国が「国際平和の維持を危うくする可能性のある」状況を安全保障理事会に提起することを認めている。^{[ 2 ]}

インドは1948年1月1日に国連安全保障理事会（UNSC）でこの問題の解決を求めた。 ^{[ 3 ]}国連インド・パキスタン委員会（UNCIP）の設置後、国連安全保障理事会は1948年4月21日に決議47を 採択した。この措置は即時停戦を課し、パキスタン政府に対し「戦闘目的でジャンムー・カシミール州に侵入した、通常居住していない部族民およびパキスタン国民を同州から撤退させること」を求めた。また、インド政府に対し、軍隊を最小限の兵力に削減し、その後「同州がインドまたはパキスタンに加盟するかどうか」に関する住民投票を実施するための条件を整えるよう求めた。しかし、停戦が発効したのは1949年1月1日になってからで、パキスタン側からはグレイシー将軍、インド側からはロイ・ブッチャー将軍が署名した。 ^{[ 4 ]}

UNCIPは1948年から1949年にかけてインド亜大陸を3回訪問し、インドとパキスタンの双方が同意できる解決策を見つけようと試みた。^{[ 5 ]} UNCIPは1948年8月に安全保障理事会に対し、カシミールにおける「パキスタン軍の存在」は状況の「重大な変化」を表していると報告した。部隊撤退のための2段階のプロセスが提案された。第1段階では、パキスタンは部隊と他のパキスタン国民を州から撤退させることになっていた。第2段階では、「委員会がインド政府に」パキスタンの撤退が完了したことを通知した時点で、インドは部隊の大部分を撤退させることになっていた。両方の撤退が完了した後、住民投票が実施されることになっていた。^{[ 6 ]}この決議はインドによって受け入れられたが、パキスタンによって事実上拒否された。^{[ 7 ]}

インド政府は、ジャンムー・カシミール州の併合により、同州を合法的に領有していると考えていた。パキスタンが反乱軍とパシュトゥーン族に与えた支援は敵対行為とみなされ、パキスタン軍のさらなる介入はインド領土への侵略とみなされた。インドの視点からすれば、住民投票はあらゆる点で既に完了していた併合を確認するためのものであり、パキスタンはインドと対等な立場を争うことは望めなかった。^{[ 8 ]}

パキスタン政府は、ジャンムー・カシミール州がパキスタンと現状維持協定を締結しており、他の国と協定を結ぶことができないと主張した。また、マハラジャは民衆が反乱を起こし首都から逃亡せざるを得なかったため、併合を実行する権限は残っていないとも主張した。アザド・カシミール運動と部族の侵攻は土着の自発的なものであり、パキスタンがそれらに支援を行ったことは批判の対象にはならないと信じていた。^{[ 9 ]}

要するに、インドはパキスタンを「侵略者」として扱い、撤退協定において両国に非対称的な扱いを要求したが、パキスタンは平等な扱いを主張した。国連の仲介者は平等な扱いを優先したが、それはインドの満足のいくものではなかった。^{[ 10 ]}結局、撤退は実行されず、インドはパキスタンが先に撤退しなければならないと主張し、パキスタンはインドがその後撤退するという保証はないと主張した。^{[ 11 ]}両国間で非武装化のプロセスについて合意に達することはできなかった。^{[ 12 ]}

学者たちは、安全保障理事会の調停努力が失敗したのは、理事会がこの問題を法的根拠を調査することなく純粋に政治的な紛争とみなしたことが原因だと指摘している。^{[ 13 ] [ 14 ] [ 15 ]}

インド・パキスタン問題は、1953年から1957年まで国連安全保障理事会の議題には含まれていなかった。この期間、インドとパキスタンは、カシミール問題に関する互いの立場に対する認識を悪化させるような国内決定を下した。パキスタンは東南アジア条約機構（SEATO）と中央条約機構（CENTO）という軍事同盟に加盟した。インドでは1954年以降、民族主義運動が起こった。バーラティヤ・ジャナ・サンガなどの組織は統合を要求した。パキスタンが国連安保理に訴える主なきっかけとなったのは、1956年11月に採択されたジャンムー・カシミール憲法であり、そこには「ジャンムー・カシミール州はインド連邦の一部であり、今後もそうあり続ける」と明記されていた。^{[ 17 ]}

1962年1月1日付の書簡で、パキスタンは国連安全保障理事会の会合を要請した。その後まもなく、インドはそのような会合は必要ないと述べた。この状況は、最終的に国連安全保障理事会が1962年2月1日と1962年4月27日から6月22日の間にインド・パキスタン問題について協議するまで続いた。 ^{[ 19 ]}第二次カシミール戦争後、インドとパキスタンはタシュケント宣言に署名した。タシュケント宣言は国連を迂回し、ソ連の仲介によって成立した。^{[ 20 ]}バングラデシュの解放と1972年のシムラ協定により、インドはカシミール問題に関する国連の仲介に対する嫌悪感を強めた。^{[ 21 ]}

1972年以降、国連安全保障理事会はインド・パキスタン問題に関する決議を採択しなくなった。パキスタンは独自に、またイスラム協力機構などの組織を通じて、国連総会でこの問題を提起し続けている。^{[ 26 ]}国連人権高等弁務官事務所と国連事務総長は長年にわたりこの問題についてコメントしてきた。OHCHRは2018年と2019年に2つの報告書を発表した。

UNMOGIPは依然として機能している。事務総長によれば、UNMOGIPは国連安全保障理事会の決定によってのみ廃止できる。^{[ 27 ]}しかし、インドは、両国が二国間交渉を通じて平和的に相違を解決することを規定した1972年7月のシムラ協定により、以前の安保理決議は不要になったと主張している。^{[ 27 ]}

ジャンムー・カシミールの特別地位の剥奪後、国連安全保障理事会はカシミール問題を少なくとも3回議論した。しかし、決議は採択されず、声明も発表されなかった。^{[ 28 ]}

1949年12月、国連安全保障理事会のカナダ人議長マクノートン将軍は、紛争解決のために両国に働きかけるよう安保理から要請された。マクノートンは12月22日に両国に提案書を送付し、安保理議長としての任期満了の2日前である12月29日に安保理に報告を行った。しかし安保理は彼に調停の継続を要請し、彼はそれに従い、1950年2月3日に最終報告書を提出した。^{[ 30 ]}

彼の提案には、パキスタンとインドが同時に正規軍を撤退させる計画が含まれていた（安全保障目的で必要なインド正規軍を除く）。アザド・カシミール正規軍とジャンムー・カシミール州軍（およびその他の民兵）は両方とも動員解除される。北部地域も非武装化され、その行政は国連の監督下で地元当局に委ねられる。パキスタンは彼の提案を受け入れたが、インドは事実上の拒否となる2つの大幅な修正案を提示した。^{[ 31 ] [ 32 ]}

この提案はインドとパキスタンを紛争の対等な参加者として扱っており、インドはこれを受け入れなかった。インドの見解では、パキスタンはカシミールに不法に駐留しており、インドは合法的に駐留していた。米国はインドに対し、マクノートン提案を拒否すれば、中立的な国連代表の結論をインドが3回連続で拒否することになるため、安全保障理事会がどのような決定を下しても従うしかないと警告した。これに対しネール首相は米国がインド政府に圧力をかけていると非難した。インドのマクノートン提案拒否は、米国の政策立案者からはインドの「非妥協性」の一例と見なされた。^{[ 33 ] [ 34 ]}

安全保障理事会で広く支持されたマクノートン提案は、1950年3月14日にパキスタンをカシミール紛争の対等な当事者として認める決議^{[ 35 ][36]の採択に}つながり、インドとパキスタンの両国に非武装化計画を実施するための5ヶ月の期間が割り当てられた。パキスタンはこの決議を受け入れたが、インドはこれを断固として拒否した^{[ 37 ]} 。その後、安保理はサー・オーウェン・ディクソンを両国への次期国連代表に任命し、インドが既に拒否していたマクノートンの非武装化計画の管理を彼に任せた^{[ 38 ] [ 39 ] [ 32 ] 。}

停戦ラインのパキスタン側では、サー・オーウェン・ディクソンは、パキスタンが非武装化した地域は、紛争開始前の国家の「法律と慣習」に従って、委員会の監督下にある地方当局によって統治されるべきだと提案した。インドはこの考えに反対した。なぜなら、地方当局はパキスタンに有利なように偏っており、これはインドの利益にならないと考えたからである。しかし、インドは代替案を提示しなかった。^{[ 40 ]}

停戦ラインのインド側では、ディクソンは各地区判事に国連職員を同行させ、判事の報告書や手続きを検査して報告することを提案した。ネルーはこの案に反対し、それは国家主権を侵害するものだと主張した。ネルーは再び代替案を提示しなかった。^{[ 40 ]}

次に、ディクソンは両国の首相に対し、シェイク・アブドゥッラーとグラム・アッバスによる連立政権の樹立や、各政党間での閣僚ポストの分配といった提案を提示した。ディクソンの2番目の提案は、国連の監視下で、国民投票に先立つ6ヶ月間、ヒンドゥー教徒とイスラム教徒が均等に分かれた、尊敬される非政治的な人々による中立政府を樹立することであった。ディクソンの3番目の提案は、国連の代表者のみで構成される行政機関を設置することであった。ネルーはこれらの提案すべてに反対した。サー・オーウェン・ディクソンは、非武装化に関するすべての提案に対するインドの否定的な反応を批判した。サー・オーウェン・ディクソンは、非武装化に関するさまざまな代替案に対するインドの否定的な反応を非常に強い言葉で非難した。^{[ 41 ]}

ディクソンは次に、パキスタン首相の面前でネルーに、地域ごとに住民投票を行い、各地域での住民投票の結果に応じて各地域を割り当てるのが賢明かどうかを尋ねた。インドはこの計画に好意的に反応した。^{[ 42 ]}インドの評論家ラガヴァンによれば、最初に分割と住民投票を組み合わせた計画を提案したのはネルーだった。ジャンムーとラダックはインドに、アザド・カシミールと北部地域はパキスタンに、そしてカシミール渓谷で住民投票が行われるというものだ。ディクソンはこの計画を支持し、今日まで彼の名前が付けられている。^{[ 43 ]}ディクソンは、ジャンムーとラダックの人々は明らかにインドを支持しており、同様に明らかにアザド・カシミールと北部地域の人々はパキスタンの一部になることを望んでいることに同意した。これにより、カシミール渓谷とムザファラバード周辺の「おそらく隣接する国」は政治的に不安定な状況に置かれた。しかし、ディクソンによれば、パキスタンはこの提案を「きっぱりと拒否した」。パキスタンは、住民投票は州全体で行われるか、州は宗教に基づいて分割されるべきだと考えていた。^{[ 44 ]}パキスタンは、インドがジャンムー・カシミール全域の住民投票に約束したことを覆すべきではないと考えていた。^{[ 45 ] [ 46 ] [ 47 ]}

ディクソンはまた、カシミール人は気概のある人々ではないため、恐怖や不適切な影響下で投票するのではないかと懸念していた。^{[ 48 ]}パキスタンの反対を受けて、彼は住民投票が行われる間、シェイク・アブドラ政権を「保留」（一時停止）にすべきだと提案した。これはインドにとって受け入れられなかった。ラガヴァンによれば、この時点でディクソンは我慢の限界に達し、失敗を宣言した。^{[ 43 ]}

インドがディクソンの限定的な住民投票の提案を拒否したもう一つの理由は、インドが「安全保障上の理由」で必要だと主張し、住民投票期間中もカシミールに自国の軍隊を駐留させたいと考えていた一方で、パキスタン軍の駐留は一切認めなかったからである。これは、住民投票地域にインドもパキスタンも軍隊を駐留させてはならないと規定していたディクソン計画と矛盾していた。^{[ 45 ]}

ディクソンは、インドが非武装化や、影響力や濫用を防ぐための住民投票に関するその他の規定に同意しないだろうと感じていた。^{[ 49 ] [ 50 ]}インドが非武装化を行わない限り、パキスタンとアザド軍は、自らの統治下にある領土を非武装化することに消極的だった。ディクソンの最後のコメントは、インドとパキスタンが自力でこの状況を解決するように任せるべきだというものだった。^{[ 51 ]}

ディクソン使節団の失敗は、アメリカ大使ロイ・ヘンダーソンのインドに対する不信感を増大させた。ヘンダーソンはカシミール渓谷を訪れた際の自身の評価で、渓谷の住民の大多数はインドに留まるよりもパキスタンへの加入に投票するだろうと述べている。また、選択肢を与えられた場合、ほとんどのカシミール人は第三の選択肢である独立を選ぶだろうとも述べている。ヘンダーソンは、ネルーが煽った、アメリカがパキスタンに偏っているというインド側の主張のために、アメリカはカシミール紛争から距離を置くべきだと考え、ワシントンは1950年にそうした。^{[ 52 ]}

パキスタンはラルフ・バンチを次の調停者として拒否した。^{[ 53 ]}

ディクソンの後任であるフランク・グラハムが緊張状態にあった時期にインド亜大陸に到着した際、彼は住民投票の前に非武装化を実現しようと試みたが、インドとパキスタンはカシミールに駐留する兵士の数について合意できなかった。^{[ 54 ]}

フランク・グラハムは1951年4月30日に安全保障理事会によってインドとパキスタンの国連代表に任命された。グラハムは1951年6月30日にインド亜大陸に到着した。グラハム使節団は、カシミールの非武装化に関して両国間で合意に達する必要があった。以前の国連代表の経験と同様に、グラハムはまず非武装化計画を提案したが、パキスタンはこれを受け入れたものの、インドはこれを拒否した。その後、グラハムは両国が徐々に軍隊を最小限のレベルまで削減し、1949年1月1日時点の州内における駐留比率まで減らすという代替案を提示した。この提案はパキスタンは受け入れたが、インドは拒否した。^{[ 55 ]}

グラハムは1952年7月16日に新たな提案を行った。それによると、パキスタンは兵力を3,000人から6,000人に、インドは兵力を12,000人から16,000人に削減することになった。しかし、インド側の州民兵とパキスタン側のギルギット・スカウトと北部スカウトはこれらの数字には含まれていなかった。パキスタンは国民投票を期待していたためこの計画を受け入れたが、インドは非正規軍の問題が解決されていないためか、これを受け入れなかった。グラハムは数字を修正し、パキスタンの兵力の上限を6,000人、インドの兵力の上限を18,000人とした。これに対しインドは、自国側には21,000人の兵力（州民兵を含む）を保持することを認め、パキスタン側には4,000人の文民兵のみを認めることを提案した。グラハムは失敗を安全保障理事会に報告し、その後、1951年12月にインドとパキスタンが軍隊の規模縮小について合意するよう求める決議が採択された。この決議は、パキスタンに対し軍事プレゼンスを3,000人から6,000人に削減し、インドに対し自国の兵力を12,000人から18,000人に削減するよう求めた。安全保障理事会は両国に対し、グラハムが1951年9月4日に提案した兵力削減の基準を検討するよう促した。パキスタンは安全保障理事会の決議に同意したが、インドは同意せず、拒否の理由も示さなかった。^{[ 56 ]}

グラハムはその後、調停を進展させようと試み、パキスタン軍の並行的な増強を提案することなく、インドが要求していた2万1000人の兵力を維持することを認める提案を行った。この提案も失敗に終わった。グラハムは12月に国連に2度目の報告書を提出し、国民投票のための非武装化を実現しようとした努力が失敗に終わったことを報告した。1952年4月に国連に提出した3度目の報告書では、両国が3月から兵力の撤退を開始したため、非武装化問題でいくらか進展があったことが伝えられた。しかし、1952年10月の第4度目の報告書では、グラハムは安全保障理事会に対し、交渉が両国に認められる兵力の規模と種類をめぐって再び行き詰まったことを伝えなければならなかった。安全保障理事会はその後、両国にこの問題について直接協議するよう求める決議を採択した。1953年2月にジュネーブで協議が行われたが、国連代表はこの方法では成功しないと悟った。 1953年3月27日、グラハムは最終報告書を提出し、彼の調停努力は終了した。この調停においてインドとパキスタンが意見を異にしたのは、非武装化後に双方に残る兵力の数と、住民投票管理者がいつ任務を引き継ぐことができるかという2つの問題であった。^{[ 56 ]}