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政治や行政において、猟官制度（パトロネージ制度とも呼ばれる）とは、政党が選挙に勝利した後、勝利のために尽力した支持者、友人（縁故主義）、親族（身内びいき）に政府の職を与える慣行であり、また、党のために働き続けるインセンティブとして行われる。これは、政治活動とは無関係に、一定の能力に基づいて役職が授与または昇進される能力主義制度とは対照的である。この用語は特にアメリカ合衆国の政治で用いられ、連邦政府は1883年に公務員制度改革運動を受けてペンドルトン法が可決されるまで猟官制度で運営されていた。その後、猟官制度はアメリカ合衆国の連邦レベルでは、超党派的な能力主義制度にほぼ置き換えられた。
この用語は、ニューヨーク州上院議員ウィリアム・L・マーシーの「勝者には戦利品が与えられる」というフレーズに由来しており[ 1 ] [ 2 ]、1828年の選挙におけるアンドリュー・ジャクソンの勝利を指して「戦利品」という言葉が使われています。ここでいう「戦利品」とは、競争、選挙、または軍事的勝利において敗者から奪った物品や利益を意味します[ 3 ] 。同様の戦利品制度は、伝統的に部族組織、家族や親族集団、そして一般的に地域主義に基づいている他の国々でもよく見られます。
アンドリュー・ジャクソン大統領が猟官制度を導入したと一般的に考えられているが、歴史的証拠はこの見解を裏付けていない。[ 4 ] [ 5 ]恩恵主義は植民地時代にアメリカ合衆国にもたらされたが、革命後の猟官制度は、連邦党員を概ね支持していたジョージ・ワシントン政権時代にアメリカ政治に導入された。[ 6 ]ワシントン自身がこの制度を導入したという主張もある。[ 7 ] [ 8 ]さらに、ジョン・アダムズ大統領とトーマス・ジェファーソン大統領の両方がアメリカ政治に猟官制度を導入したという主張もある。[ 9 ]
ジャクソンが大統領に就任する前から、彼の反対者の中には、彼が公金を悪用する癖があると指摘する者もいた。ニューオーリンズの戦いの際にジャクソンのために蒸気船の兵員輸送船を操縦していたサミュエル・クレメントは、1827年に次のようなパンフレットを出版した。 [ 10 ]
ジャクソン将軍の人気を高め、その大義を推進しようと熱心に努力する人々の中には、比喩的に言えば、彼がワシントンのアウゲイアスの厩舎を掃除するだろうと言う者もいる。これは、彼がワシントンの従者を追放し、長官室の事務員の数を減らすという意味である。しかし、これまで将軍にそのような意向を示す兆候はほとんど見られなかった。ニューオーリンズでは、彼が従えていた副官の数は、ナポレオンがアウステルリッツの戦い、あるいは他の大戦で従えていた副官の数に匹敵するのではないかと強く疑っている。もし将軍が公的支出を削減するために官庁を再編成しようとするならば、彼が官庁の業務内容や適切な運営方法を十分に理解しており、必要な事務員の数、ひいては適切に解雇できる事務員の数を判断できると断言できる者がいるだろうか。さらに、将軍がそのような事態を防ぐことにそれほど大きな関心を持っているのかどうか疑問に思う理由もいくつかある。公金の支出、あるいは彼が一部の人が信じ込ませようとしているほど公有財産を神聖視しているかどうか。」[ 10 ]
1828年、米国大統領から大統領への権力移譲においては、穏健な政策が主流になると予想されていた。これは政治家の倫理観というよりも、1800年の選挙以来、大統領職が政党間で移譲されていなかったという事実に関係していた。 1800年の選挙は、退任する連邦党が、任期最後の瞬間まで連邦政府の任命権を行使して可能な限り影響力を維持しようとした異例の措置で歴史的に知られている[ 11 ] [ 12 ] （マーベリー対マディソン事件と深夜判事法を参照）。1816年までに、連邦党はもはや全国的に存続可能ではなくなり、米国は事実上、民主共和党による一党制となった[ 13 ]。1824年の選挙後のジャクソン派の分裂により、二大政党制が復活した。[ 14 ] 1829年3月4日のジャクソンの最初の大統領就任式は、1801年以来初めて、ある政党が別の政党に大統領職を譲ったことを意味した。官職を求める一団がこの式典に出席し、それを民主主義の熱狂だと説明した。ジャクソンの支持者たちは、政治的支援の見返りとして、多くの役職を約束されていた。これらの約束は、ジャクソンが権力を握った後の多数の解任によって果たされた。ジャクソン政権の初期には、実に919人の役人が政府の役職から解任され、これは政府の全ポストのほぼ10パーセントに相当する。[ 15 ] 1913年のテネシー州の歴史書には、「ジャクソンは若い頃、友人と利益の間には決して入らないことを原則としていたと言われている。その逆もまた原則であったようだ。つまり、敵に利益を与えてはならないということだ。そして、彼の友情から排除された者は、昇進からも排除された」と記されている。[ 16 ]
ポール・W・ゲイツや特にマルコム・J・ローボーのような歴史家は、先住民から米国政府への土地の移転は特に搾取されやすく、「公共事業への十分な支援に対する偏見と、縁故任命の政治的有用性が相まって、公共資源を私人の手に移転するのには見事に機能するが、それ以上の壮大な目的には不十分なシステムを作り出した」と結論付けたようだ。[ 17 ]ローボーが1837年までの政府土地局の歴史で述べているように、「アンドリュー・ジャクソン自身も、人々の倫理基準がますます柔軟になっていた時代に、弱さの兆候を示していた」。[ 18 ]ジャクソンは、例えばリーヴァイ・ウッドベリーに「1000ドルの価値があると約束された役職」の判事を任命するように指示するなど、政府の任命を政治的負債を支払うための通貨として使用した。[ 18 ]選挙運動を支援した新聞編集者、義理の家族、汚職に長けた「弁護士」や「大佐」などが、土地局の任命の恩恵を受けることが多かった。ローボーによれば、「歴史家はこの時期の土地局職員を厳しく扱ってきた」。[ 19 ]連邦政府内で最も変化した組織は郵便局であることが判明した。郵便局は連邦政府最大の部門であり、陸軍省よりも多くの職員を抱えていた。1年間で423人の郵便局長が職を剥奪されたが、そのほとんどは長年にわたり優れた勤務実績を持っていた。[ 20 ]ジャクソンは、自分の支持者によって交代させた役人の数において、他の大統領とそれほど違いはなかった。[ 4 ]しかし、露骨な犯罪行為が増加し、土地局、郵便局、インディアン事務局などの部門で汚職が顕著ではないにしても、測定可能なほど増加した。例えば、スワートアウト・ホイト事件として知られるニューヨーク港からの政府資金の横領を参照のこと。[ 20 ]別のケースでは、ジャクソンは旧友の息子であるサミュエル・グウィンをミシシッピ州の土地局の職に任命するために個人的に尽力した。後に議会の調査により、グウィンは「土地を購入するために職を辞し、入植者に33%の利益で即座に転売した」ことが判明した。[ 21 ]さらに、ジャクソンが56人の米国インディアン代理人のうち29人を交代させたことは、彼の政権にとって極めて重要であった。ミシシッピ川以東の土地から先住民を組織的に追放したのは、制度的な抵抗がなくなり、「先住民アメリカ人にほとんど同情心のない熱心な役人が上層部に数人、経験の浅い縁故採用者が下層部に数十人残った」からである。[ 22 ]
ジャクソンはまた、被後見人、義理の家族、甥などの親族ネットワークの利益のために縁故主義に手を染めたとして非難された。ある行政史では、「ジャクソン政権下では、連邦政府職員の政治的恩恵と縁故主義の政策が強化された。これは、政府の役職のローテーションが本質的に民主的なプロセスであるという彼の信念が一因である。つまり、政治的縁故主義は腐敗ではなく、健全な民主主義の原則の一つであるということだ。もちろん、これはばかげている！」と述べている。[ 23 ] 1831年、「マディソン郡のトウモロコシ農園主」は、ジャクソンの親族であるストックリー・D・ヘイズ、ジョン・コーヒー、ジョン・C・マクレモア、A・J・ドネルソン、 R・I・チェスターの政治的任命と政府資金による給与を批判し、「我々の仲間には、名誉、利益、信頼の職務にふさわしい高潔で名誉ある人物は、ジャクソン大統領の甥以外にはいないのか？」と問いかけた。 [ 24 ]歴史家のロナルド・P・フォルミサーノは1976年にジャクソン研究の現状について、「近年、親族関係は政治エリート間の結びつきとしてかなりの注目を集めており、系図学者だけに任せておくにはあまりにも重要すぎる。この伝統的な要素は、地方政党を支配していた多くの寡頭制の接着剤であったようだ。その恩恵供与への影響は、例えば党志向型とパトロン・クライアント型など、さまざまな分配様式の研究が必要であることを示唆している」と書いた。[ 25 ]
ジャクソンとマーティン・ヴァン・ビューレンの後、ホイッグ党の大統領は代々、同等の資質を持つホイッグ党出身者を大統領に任命し、このサイクルは急速に続いた。
1860年代後半までに、市民は公務員制度の改革を要求し始めたが、公務員制度改革の要求が強まったのは、チャールズ・J・ギトーが領事職を拒否されたことへの報復として1881年にジェームズ・A・ガーフィールドを暗殺した後だった。 [ 26 ]連邦レベルでの猟官制度の緩和は、1883年にペンドルトン法が可決されたことから始まった。この法律は、超党派の公務員委員会を設置し、非党派的な能力主義に基づいて求職者を評価することを目的としていた。当初、この法律の対象となる職種は少なかったが、この法律により大統領は職種とその現職者を制度に移管することができ、現職者に恒久的な職を与えることができた。ペンドルトン法の適用範囲は、1884年から1896年までの間、2大政党が選挙ごとにホワイトハウスの支配権を交互に持つにつれて拡大した。選挙後、退任する大統領は、政治的支持者を任命した職種の一部にペンドルトン法を適用した。 1900年までに、連邦政府のほとんどの仕事は公務員制度を通じて行われるようになり、猟官制度はますます少数の職種に限定されるようになった。
州の恩恵制度や多数の連邦政府の役職は同法の影響を受けなかったものの、カラベルは、ペンドルトン法が専門的な公務員制度の創設と近代官僚国家の台頭に重要な役割を果たしたと主張している。[ 27 ]また、同法は選挙資金にも大きな変化をもたらし、政党は裕福な献金者など、選挙資金の新たな源泉を探さざるを得なくなった。[ 28 ]
政治活動と公務員の分離は、連邦職員が多くの政治活動に従事することを禁じた1939年のハッチ法によってさらに強化された。
猟官制度は、タマニー・ホールのような多くの州、郡、自治体でずっと長く存続し、ニューヨーク市が公務員制度を改革した1950年代まで続いた。イリノイ州は1917年にフランク・ローデンの下で官僚機構を近代化したが、シカゴ市は1972年と1983年のシャクマン判決でこの慣行を廃止することに同意するまで、市政における縁故主義を維持した。大使などの一部の連邦政府の役職は、今日に至るまで政治的支持者に割り当てられ続けており、猟官制度の一部であるという批判につながっている。[ 29 ]