規則制定

アメリカ合衆国の行政法において、規則制定とは、行政機関や独立機関が規則を作成、または公布するために用いる手続きのことである。一般的に、議会はまず法律を制定することで大まかな政策目標を設定し、その後、行政機関が規則制定を通じてより詳細な規則を作成する。

詳細な科学的知識やその他の専門知識を政策に適用することで、規則制定プロセスは20世紀で最も広範囲に及ぶ政府規制のいくつかが制定された手段となってきた。例えば、科学に基づいた規制は、現代の環境保護、食品安全、職場安全プログラムにとって不可欠である。しかし、規制の増加は、規則制定プロセスが民主主義政府の透明性と説明責任を低下させるという批判を招いている。 ^{[ 1 ]}

議会は、規則制定を通じて、政策に科学的、経済的、あるいは産業的な専門知識をより詳細に反映させ、認可法のより広範な権限を具体化する。例えば、通常、議会は安全な飲料水基準の設定を義務付ける法律を可決し、その後、規則制定を通じて汚染物質のリストと安全レベルを作成する機関を指定する。

規則制定プロセス自体の台頭は、政治的な論争の的となっている。多くの人は、曖昧で複雑な規則制定プロセスは、国民によって厳しく監視され、国民に対して責任を負う政府という民主主義の理想を損なう傾向があると考えている。

行政機関は通常、規制制度の制定ではなく執行を担うが、今日の規制の広範さと深さゆえに、立法府が現代の規制制度の詳細を規定することは困難、あるいは不可能に近い。そのため、これらの詳細の規定は、主に規則制定機関に委任されている。

規則制定の一般的な目的には、以下のようなものがある。

• 科学的専門知識の導入。例えば、米国では、連邦食品・医薬品・化粧品法により、不純物が混入した医薬品の販売が禁止されている。同法は、保健福祉省に対し、各医薬品の純度を検査するためにどの検査方法を用いるべきかを定める規則を制定することを義務付けている。
• 実施の詳細を追加する。例えば、自動車の燃費に関する法規制では、「市街地燃費」と「高速道路燃費」を算出するために使用される実際のエンジン試験の開発を委任することが多い。
• 業界専門知識の導入。米国の大気浄化法および水質浄化法は、米国環境保護庁に対し、業界ごとに適切な排出抑制技術を決定することを義務付けている。
• 柔軟性の向上。より詳細な規制は、単一の法的基準では不可能な、さまざまな状況に対するよりきめ細やかな対応を可能にする。さらに、規制は新たなデータや技術の出現に応じて容易に変更できる傾向がある。
• 妥協点を見つける。場合によっては、分裂した議会が妥協案となる立法基準について合意に達することがあるが、双方とも、実施規則が自分たちの主張に有利なものになることを期待している。

規則制定プロセスは一般的に、

• 規則案は施行前に国民に周知される。
• 国民は提案された規則について意見を述べたり、追加データを当局に提供したりすることができる。
• 国民は規則制定記録にアクセスし、提案された規則の根拠となるデータや分析結果を分析することができる。
• 同機関は、国民からの意見を分析し、それに対応する。
• 当該機関は、分析結果と分析プロセスに関する永続的な記録を作成する。
• 当該機関の行動は、適切な手続きが踏まれたことを確認するために、裁判官またはその他の者によって審査される可能性がある。

行政機関の規則制定を規定する主要な行政法規およびその他の法律には、次のものが含まれます。^{[ 2 ]}

• 行政手続法、米国法典第5編第552条および第553条
• ハウスキーピング法（5 USC § 301）は、機関の長に機関職員に対する規則を制定する権限を与えている。
• 規制柔軟性法（5 USC §§ 601 et seq.）は、規則制定において小規模事業体のニーズを考慮することを行政機関に義務付けている。
• 情報収集削減法（44 USC §§ 3501 et seq.）は、行政機関が国民から情報を収集する権限を制限するものである。
• 議会審査法（5 USC §§ 801–808）は、議会に政府機関の規則を審査し拒否する権限を与えている。
• 1952年独立機関歳出法（31 USC §§ 9701）は、機関が利用者料金を設定する権限を制限している。
• 大統領令12866号は、すべての規制措置において費用便益バランスを用いることを各機関に義務付けている。

例えば、典型的な米国連邦政府の規則制定プロセスには、以下の手順が含まれる。

• 立法。米国議会は、新たな行政機関を創設する基本法を含む法律を可決し、その機関が規則制定を通じて追求すべき一般的な目標を概説する。同様に、議会は既存の機関に対して、そのような目標と規則制定の義務を定めることもできる。
• 機関が規則の策定を開始すると、その規則を「規制アジェンダ」に載せるために、OMBに申請しなければならない。^{[ 3 ]}
• 規則を策定する過程で、規則案の告示で公表する前に、機関は「一般市民と協議」し^{[ 4 ]}、以下の点を評価しなければならない。^{[ 5 ]}

（i）提案された情報収集が、当該機関の職務を適切に遂行するために必要であるかどうか。

（ii）当該機関による負担額の見積もりの​​正確性

（iii）収集する情報の質、有用性、明瞭性を向上させる方法、

（iv）回答者に対する情報収集の負担を最小限に抑える。

• 規則制定案の事前通知。この任意の手順では、機関が主題に関する初期分析を公表し、多くの場合、重要な問題について早期に一般からの意見を求めます。今後の規則に関するデータや通信はすべて、一般の人が閲覧できるように公開されます。場合によっては、利害関係者による行き詰まりの反対につながる可能性のある規則制定の主題について、影響を受ける可能性のある当事者の委員会が構成され、交渉が行われます。^{[ 6 ]}これは一般的に「交渉による規則制定」と呼ばれ、^{[ 6 ]}よりカスタマイズされた規則案につながります。ANPRM は、機関が後の手順に必要な情報やフィードバックの一部を収集するのに役立つ機会となります。
• ^{大統領令12,866号[ 7 ]}に基づき規則が「経済的に重要」である場合、当該機関は規則制定案の通知を公表する前に、OMB通達A-4に基づく規制影響分析を準備しなければならない。^{[ 8 ]}
• 国民に「情報収集」の負担を課したり変更したりする規則^{[ 9 ]は、遅くとも規則案の通知の時点までに、客観的に裏付けられた見積もりとともにOMB長官に提出されなければならない。 [ 10 ]}この提出の一環として、当該機関は（状況に応じて）以下の事項を証明または実証し、その証明を裏付ける記録を提供しなければならない。^{[ 11 ]}

(a) 収集される情報は「機関の職務を適切に遂行するために必要である」こと^{[ 12 ]} 、 (b) 機関は「機関が合理的に入手可能な情報」の「不必要に重複した」収集を求めていないこと^{[ 13 ]} 、 (c) 機関は「提案された情報収集が…最も負担の少ない必要最小限のものとなるよう、あらゆる合理的な措置を講じている」こと^{[ 14 ]}、(d) 規則は「平易で一貫性があり、曖昧さのない用語を用いて書かれている」こと^{[ 15 ] 。}

• 規則案。この段階では、当局は連邦官報に実際の規則案を掲載します。官報には、規則の根拠と分析に関する説明、および事前通知に対する一般からの意見に対する当局の回答が掲載されます。
• パブリックコメント。規則案が連邦官報に掲載されると、パブリックコメント期間が開始され、国民は当該機関に書面による意見を提出することができます。ほとんどの機関は、寄せられた意見すべてに回答する義務があります。規則の複雑さによっては、コメント期間は30日から180日まで続く場合があります。
• 最終規則。通常、提案された規則は、若干の修正を加えた上で最終規則となります。この段階で、当局は、パブリックコメントで提起された問題に対する完全な回答と、一般から提出された新しいデータの分析を含む、規則の更新された分析と正当化を公表します。場合によっては、特に新しい草案が提案された規則と大きく異なり、パブリックコメントに提出されていない新しい問題を提起する場合、当局は第2の草案を公表することがあります。これも連邦官報に掲載され、一般市民または利害関係者によるさらなる措置が取られなければ、連邦規則集に成文化されます。
• 司法審査。場合によっては、一般市民や規制対象者が、規則制定が不適切であるとして訴訟を起こすことがあります。裁判所は一般的に行政機関の専門知識を高く評価しますが、規則が制定法によって与えられた規則制定権限を超えていないか、また行政機関が適切な公示と意見募集の手続きを踏んだかどうかを厳密に審査します。
• 発効日。例外的な場合を除き、規則は、規制対象者が遵守するための猶予期間として、最初の公表後一定期間経過してから発効します。規則によっては、遵守のための猶予期間として数年が設けられています。
• 「ハイブリッド」ルールメイキング。法律用語ではありませんが、正式な（公聴会と記録を伴う）ルールメイキングと非公式な（上記の通知と意見募集の手続きを伴う）ルールメイキングの中間の、行政機関が行うルールメイキングの種類を表します。ハイブリッドルールメイキングは一般的に、利害関係者が宣誓し反対尋問を受ける正式な公聴会など、裁定のために留保されている手続き面を含みます。行政手続法の法定解釈、および最高裁判所のVermont Yankee Nuclear Power Corp. v. Natural Resources Defense Council, Inc. [ ^{16 ]判決}により、ハイブリッドルールメイキングは、米国議会によって明示的に規定されている場合にのみ適切となります。

米国では、行政機関が最終規則を公表した場合、原則としてその規則は連邦官報への掲載日から30日以上経過してから発効する。行政機関が規則をより早く発効させたい場合は、それが公共の利益にかなう理由（説得力のある理由）を「正当な理由」として示す必要がある。

重要な規則（大統領令12866号で定義）および主要な規則（中小企業規制執行公正法で定義）は、60日間の施行延期が義務付けられています。^{[ 17 ]}

現代のほとんどの規則制定機関は、コモンローの伝統、あるいは規制当局を実質的に規制する特定の基本法を有しており、規則制定プロセスを適正手続き、透明性、および国民参加の基準に従わせている。

• アメリカ合衆国では、連邦規則制定に関する準拠法は1946年行政手続法である。各州はしばしば並行した制度を有している。
• 英連邦諸国は、慣習法と類似の成文法を組み合わせて使用​​している。
• 欧州委員会は最近、「ガバナンスに関する白書」に示された理念に基づき、新たな基準を策定した。この取り組みは、2001年のアイルランド国民投票で欧州連合への加盟が否決されたことを受け、欧州委員会の立法および規則制定プロセスが市民の意見からかけ離れすぎているという国民の懸念に対処するために行われた。

インターネット技術タスクフォース（IETF）、Javaコミュニティプロセス（JCP） 、その他の技術コミュニティといった民間の規則制定機関は、公平性、透明性、徹底性を確保するために、同様の原則と枠組みを採用している。具体的な方法は異なるものの、これらの取り組みは、規則制定記録の公開、提案の公表、そして最終決定前に提案に対する一般からの意見募集という共通のパターンに従っている。

国民の参加を促すためには、行政機関が国民とコミュニケーションをとるための公式な手段が必要となる。一般的に、行政機関は連邦官報などの公式官報、つまり規則制定に関するすべての通知を掲載する定期刊行物を発行する。規則が確定すると、規則自体の文言（裏付けとなる分析やデータではない）が、連邦規則集（CFR）などの公式な規則集に成文化される。

要するに、規則制定制度の説明責任は、国民が連邦官報に掲載されるすべての通知（1日に100ページを超えることもある）に目を通すことを前提としている。実際には、多くの業界関係者や市民団体のロビイスト、弁護士が、支持者や依頼人のために、毎日電子メールで連邦官報の目次を監視している。

パブリックコメントは、国民が規則制定プロセスに参加する上で最も重要な要素です。規則制定機関は通常、すべてのコメントを検討し、書面による回答を公表することが義務付けられています。注目度の高い規則制定では公聴会が開催される場合もありますが、ほとんどの規則制定は、連邦官報に通知され、定められた期限までに書面によるコメントを募集するだけです。

客観的かつ事実に基づいた規則制定を機関に義務付けるためには、規則の根拠となる事実と分析を正式に記録しておく必要がある。各機関は、規則制定プロセスの一環として検討されたすべての情報を含む規則制定記録を作成し、公開しなければならない。

これらの記録は膨大な量になる可能性があり、数十から数百の箱に簡単に収まることがあります。関係者は通常、この記録を閲覧およびコピーするために、機関の保管場所まで出向く必要があります。米国では、連邦政府は規則制定に関する文書をwww.regulations.govでオンライン公開する方向で進んでいます。2006年8月時点で、新規規則制定の37%に関する裏付け資料がオンラインで入手可能でした。2007年8月までには、新規規則制定の80%で入手可能になりました。関係者は、機関の論理の欠陥を見つけるために、機関のデータを頻繁に精査します。また、規則に対する関係者のコメントも、この記録の一部となります。

米国では、規則が最終決定された後、利害関係者は裁判官に規則制定プロセスを審査してもらうよう訴訟を起こすことができる。利害関係者は規則制定機関を訴え、裁判所に再検討を命じるよう求めることが多い。例えば、環境団体は規則が業界に対して緩すぎるとして訴訟を起こし、業界団体は規則が厳しすぎるとして訴訟を起こすことがある。

従来、裁判所は技術専門家の立場に立って、行政機関の詳細な分析に基づいて下された決定を再検討することに消極的でした。しかし、裁判所は規則制定が規則制定プロセスの基準を満たしているかどうかを審査します。裁判所によるこの審査の根拠は、公平性に関する特定の問題、または意思決定が行われる前に紛争の両当事者が平等に扱われることを保証する手続き、あるいはその決定が（カナダ法の下では）明白に不合理ではないこと、 （英国法の下では）ウェンズベリーの不合理性、または後述する類似の法理に該当しないことに限定される場合があります。

行政決定に対するこれらの審査権限は、多くの場合、法令によって規定されているが、元々は、マンダムス令状やサーティオラリ令状といったイギリス法の王権特権令状から発展したものである。

したがって、規則制定機関がもっとうまくできたはずだと主張するだけでは不十分である。米国行政法の下では、規則の変更を裁判所に求めるには、当事者は規則が以下の点に該当すると主張しなければならない。

恣意的かつ気まぐれで、かつ/または記録に裏付けられていない。異議申立人は、裁判官が専門家でなくても、行政機関のデータや分析に明らかな欠陥があることは裁判官が判断できると主張することが最も多い。裁判所は、規則制定記録の証拠を考慮すると、行政機関が規則を起草する合理的な方法がなかったと判断した場合、介入する可能性がある。裁判所は、さらなる分析のために規則を行政機関に差し戻すことがあり、一般的には、既存の記録に合わせて規則を変更するか、元の規則に至った経緯を示すために記録を修正するかを行政機関が決定することになる。裁判所が規則を行政機関に差し戻す場合、ほぼ必ず追加の通知とパブリックコメント期間が設けられる。

法令上の権限を超えている。規則に反対する人々は、しばしば、その規則が根拠となる法律の指示に従っていないと主張する。規則が厳しすぎたり緩すぎたりすると、法令上の権限を超えていると判断されることがある。法律が化学物質の禁止を定める規則を制定するよう機関に指示しているにもかかわらず、機関が代わりに安全な使用レベルを定める規則を制定した場合、あるいはその逆の場合、裁判所は機関に新たな規則を制定するよう命じることがある。

青天の霹靂。時折、利害関係者は、最終規則にパブリックコメント期間中に検討されなかった条項が含まれていると主張する。裁判所は、意見を寄せた一般市民が新たな条項を予見して意見を提出する方法がなかったと判断した場合、介入する可能性がある。その場合、新たな条項は、法律用語で言えば、規則制定過程における合理的な軌道修正ではなく、「青天の霹靂」であると言われる。多くの場合、行政機関は、検討中の規則の全範囲について意見を募るため、規則案の段階で複数の選択肢を検討する。

• 一次法および二次法
• 電子ルール制定
• 立法府の拒否権

• 連邦規則制定プロセス：概要 議会調査局
• 規則制定における市民の参加
• 規制マップとは、米国連邦政府の「非公式な規則制定」プロセスの概要を示す図表です。