ペッパー（税務調査官）対ハート

特別委員の報告を受けて、この事件は高等法院衡平法部に上訴され、そこでヴィネロット判事が審理を行った。ヴィネロット判事は、1989年11月24日に下された判決で、法律に基づいて、「発生した費用」とは生徒を養育する平均費用を指し、教師の子供を生徒として養育する費用ではないと判断し、^{[ 9 ]}特別委員の決定を覆した。^{[ 10 ]}その後、この事件は控訴院で審理され、1990年11月13日に判決が下された。3人の判事は、この事件の議事録部分を無視し、法律の条文に基づいて「発生した費用」とは平均費用を指すことを確認し、ヴィネロット判事の決定を支持した。^{[ 11 ]}

再び上訴されたこの事件は、貴族院の5人の裁判官による合議体で審理された。彼らは当初、4対1の多数決で控訴裁判所の判決に同意した。^{[ 12 ]}予備審理の終わりに、裁判官たちは、財政法の委員会段階で、財務省のロバート・シェルドン財務長官が（有料学校の教師の子供の席に関する質問への回答として）「条項54(4)の削除は、子供の学校の教師の子供の立場に影響を与えるだろう。なぜなら、今後は利益が雇用主の費用に基づいて評価されることになるが、この場合、その費用は非常に小さいものになるだろう」と述べ、「費用」とは学校にかかる費用であって、生徒をそこに置ける平均費用ではないことを示唆していたことを知った。この発見の結果、貴族院はマッケイ卿、キース卿、ブリッジ卿、グリフィス卿、アックナー卿、オリバー卿、ブラウン＝ウィルキンソン卿の7名の裁判官からなる合議体として再招集することを決定した。^{[ 13 ]}

裁判所は1992年11月26日に再開され、ブラウン＝ウィルキンソン判事によって判決が読み上げられた。ブラウン＝ウィルキンソン判事はハート氏に有利な判決を下し、議事録について次のように記した。

貴族院議員各位、私は、憲法上または実務上の理由がそれを上回る場合を除き、既存の規則（議事録の使用を禁止する規則）を限定的に修正する正当な理由が法律上存在するという結論に至りました。私の判断では、庶民院の特権の問題を除けば、曖昧または不明瞭な法律、あるいは文字通りの意味が不合理な結果を招く法律の解釈を助けるために、議会資料への言及は許可されるべきです。そのような場合でも、法廷で議会資料に言及することは、その資料が曖昧または不明瞭な言葉の背後にある意図された害悪または立法者の意図を明確に明らかにする場合に限り許可されるべきです。議会で行われた発言の場合、現時点では、大臣または法案の他の推進者の発言以外の発言がこれらの基準を満たすとは考えられません。^{[ 14 ]}

以前の事例では、議会での議論を法廷で証拠として使用することは、1688年権利章典第9条に基づく議会特権を侵害する可能性があるという懸念が表明されていた（議会での議論を証拠として使用することは、議会で何が行われたかを法廷で議論することになるからである）。^{[ 15 ]}ブラウン＝ウィルキンソンは次のように主張した。

私の判断では、第9条の明白な意味は、それが制定された歴史的背景に照らして、国会議員が発言に対して民事上または刑事上のいかなる罰も受けないこと、そしてスチュアート朝の君主制の以前の主張に反して、君主ではなく自分たちが議論したいことを議論できることを保証することであった。規則の緩和は、議会での発言を裁判所が批判することにつながるものではない。議事録を見る目的は、大臣が使用した言葉を解釈することではなく、言葉が明確である限り、使用された言葉に効力を与えることである。裁判所は、議会の独立性や議論に疑問を呈するどころか、そこでなされたことや行われたことに効力を与えることになるだろう。^{[ 16 ]}

ブラウン＝ウィルキンソン卿の意見に同意し、グリフィス卿は立法解釈に関して次のように述べている。

裁判所が言語の文字通りの意味を採用することを義務付ける厳格な解釈主義的見解を採用していた時代はとうに過ぎ去った。現在、裁判所は立法の真の目的を実現しようとする目的論的アプローチを採用しており、立法が制定された背景に関連する多くの無関係な資料を検討する用意がある。^{[ 17 ]}

マッケイ判事は反対意見の中で、財政法の解釈については議会の他の議員と同じ結論に達したが、議事録（ハンサード）は使用しなかった。同判事は、そのような使用が第9条に違反しないことには同意したが、適切ではないと主張した。

裁判所に持ち込まれるほぼすべての法令解釈問題には、ハンサードを利用できるかどうかという議論が含まれると私は考えています。したがって、当事者の法律顧問は、ほぼすべてのそのような事件でハンサードを研究し、そこから何らかの助けが得られるかどうかを確認する必要があります。これは実質的な異議であると私は考えています。これは原則的な異議ではなく、実際的な異議です ...このようなアプローチは、少なくとも法令解釈が関係する訴訟の費用が大幅に増加する可能性を伴うように思われます。^{[ 18 ]}

数名の裁判官にとって、議会でのシェルドンの陳述の使用は決定的な要因となった。最初の審理では、ブリッジ卿^{[ 19 ]} 、ブラウン＝ウィルキンソン卿、オリバー卿は全員ハートの訴えを棄却することに賛成したが、後に新たな証拠を入手して考えを変えた^{[ 20 ]} 。一方、グリフィス卿はシェルドンの陳述の使用に影響されず、「私自身はハンサードに頼ることなく、納税者に有利なように条項を解釈しただろう」と書いた^{[ 21 ] 。}

ペッパー判決以前は、議会での議論を裁判の証拠として使用することは不可能でした。18世紀のウィリアム・ブラックストーンは、「不合理な」法律の司法審査を認めることは「司法権を立法権よりも上位に置くことになり、すべての政府を転覆させることになる」と書いています。 ^{[ 22 ]}歴史的に見ると、裁判所はより寛容でした。この提案は14世紀に初めて現れ、法律はそれを書いた人によって最もよく解釈されるという意図がありましたが、この原則は強く守られてはいませんでした。 1678 年のAsh v Abdy事件 [ nb 1 ] では、ノッティンガム^卿は詐欺防止法の議会史を参照することを選び、 1769 年のMillar v Taylor事件^{[ nb 2 ]}では、この原則を明示的に述べた最初の事件 (「議会制定法の意味は、それが法律として成立したときの内容から収集されるべきであり、制定された議会で行われた変更の歴史から収集されるべきではない」として) [ 23 ) で、裁判所^{はそこから}逸脱することを選んだ^{[ 24 ]} 。この原則は 19 世紀と 20 世紀に最もよく使用され、注目すべき例としてBeswick v Beswick 事件^{[ nb 3 ]}があり、リード卿は、弁護士が訴訟準備の際に議事録を参照しなければならないのは不便で費用がかかると主張した。^{[ 25 ]}イングランド法委員会とスコットランド法委員会はともに、 1969年の法令解釈に関する報告書でこの規則に同意した。^{[ 26 ]}

20世紀後半には、この規則から徐々に「後退」が見られました。Sagnata Investments Ltd v Norwich Corporation [ ^{nb 4 ]}では、裁判所は立法の目的を判断するために資料の提出を認めましたが（ただし、法令の解釈のためではありません）、Pickstone v Freemans plc ^{[ nb 5 ]}では、委任立法の理解を助けるために資料の提出が認められました。この規則に対する注目すべき批判は、Davis v Johnson ^{[ nb 6 ]}におけるデニング卿によるもので、同卿は、裁判所が議事録を使用できないと主張することは、裁判官が「明かりをつけずに暗闇の中で法律の意味を手探りで探るべきだ」と言うのと似ていると述べました。場合によっては、議会は法令の効果について最も明確な言葉で保証されています。議員は、その前提に基づいて条項に同意します。その理解に基づいて、修正は行われません。このような場合、裁判所は訴訟手続きを検討できるべきだと私は考えます。」^{[ 27 ]}これらの例外にもかかわらず、裁判所は、議会内部の議論を立法解釈の補助として使用することは不可能であると一貫して主張してきた。^{[ 28 ]}ペッパー判決の結果、この規則は逆転した。裁判所は、議会内部の議論が「訴訟におけるまさに問題となっている点」に関連し、法律が「曖昧または不明瞭であるか、あるいはその文字通りの意味が不合理な結果を招く」場合、そして「曖昧または不明瞭な言葉の背後にある悪意または立法者の意図」を理解することを目的としている場合には、議会内部の議論を使用できるようになった。^{[ 29 ]}

ペッパー判決は、第二次世界大戦終結以来進められてきた法令解釈における前向きな動きと結びついている。以前は、文字通りの解釈が主流であり、黄金律と害悪律（解釈が不条理につながる場合は行うべきではないこと、解釈は法令の背後にある意図を考慮に入れるべきであること）がそれを補完していた。これらのアプローチはすべて、裁判官が議会の行為を解釈する際に使用できる資料の量を制限していた。1969年の法務委員会報告書「法令の解釈」を受けて、英国の裁判所は、法令を解釈する際には、単に法令の条文を使用するのではなく、その背後にある目的を検討すべきであるという、より目的論的なアプローチを採用し始めた。 ^{[ 30 ]}事実上、これにより、法令だけでなく、政府機関、法務委員会、王立委員会が作成した報告書など、裁判官が使用できる資料の量が拡大した。ペッパー判決の影響は、議事録を許容される資料のリストに含めることで、法律の全体的な目的を確立するだけでなく、特定の条項の意味を定義することにもつながった。^{[ 31 ]}

他のコモンロー法域では、同様の状況に対する解釈は大きく異なります。たとえば、カナダでは、税法を理解するために「厳格解釈、目的論的解釈、平易な意味の原則、および文脈全体における語句の解釈」という 4 つの異なる解釈原則が使用されています。 ^{[ 32 ]} Stubart Investments Limited v The Queen 事件^{[ nb 7 ]}において、カナダ最高裁判所は厳格解釈を拒否し、代わりに「法律の文言は、その文脈全体において、法律の構成、法律の目的、および議会の意図と調和するように、文法的かつ通常の意味で読まれなければならない」という原則を採用することを決定しました。^{[ 33 ]}しかし、それ以降、目的論的解釈と平易な意味の解釈の両方が使用されています。^{[ 34 ]}学者たちは、立法過程が法令解釈の助けとなるべきだという考えを否定し、「 法律の詳細な条項の明確な文言が、裁判所の条項の目的と趣旨に関する見解から生じる明示されていない例外によって限定されるとしたら、耐え難い不確実性が生じるだろう」と主張し、また、それは法律が実行可能であることを要求する法の支配に違反すると主張している。一般市民は法律の立法過程にアクセスできないが、ペッパーのアプローチでは、それが法律の意味を完全に変えてしまう可能性が十分にある。^{[ 35 ]}

米国の裁判所は、英国と米国の立法制度に大きな違いがあることもあって、このような解釈を頻繁に用いている。米国では、法律は議会に提出された後、定期的に交渉や修正の対象となるため、裁判所は法律を解釈する際に、その法律の経緯を調べることが有益である。受け入れられる情報源の範囲は「より豊富で多様」であり、個々の上院議員や下院議員、行政機関のメンバーが証言を求められることもすべて有効である。^{[ 36 ]}米国最高裁判所では、1996年から2005年の間に下された145件の判決（下された判決の約20%）が立法経緯を参照している。^{[ 37 ]}英国の貴族院と最高裁判所では、立法経緯をツールとして用いた判決はわずか9.8%である。^{[ 38 ]}ただし、貴族院と最高裁判所は、米国と同等の機関に比べて、法律に依拠する頻度が低いことに留意すべきである。^{[ 39 ]}マイケル・ヒーリーはスタンフォード国際法ジャーナルに寄稿し、米国最高裁判所における法令解釈の使用と、裁判所がどのようなアプローチを取るかの不確実性が相まって、弁護士は非常に広範な主張を書かなければならず、訴訟費用が増加すると指摘している。これはペッパー事件で提起された懸念事項である。^{[ 40 ]}

議会法務局の第二議会法務官である JC ジェンキンス氏は、この決定に一定の賛意を示している。まず、同氏は、この決定が法案の起草方法を大きく変えるだろうと主張している。ペッパー判決以前は、起草は「時間のかかる」ものであり、「啓発的というよりはむしろ苛立たしい」ものであった。^{[ 41 ]}「過剰な詳細、過剰な精緻化、冗長性、冗長性、反復、退屈な繰り返し」のリスクがあるため、起草者はすべての問題に直接対処することを避け、代わりにレントン委員会が定めた規則に従って、「公平で合理的な読者が意図を疑う余地がないほど十分な確実性が得られるようにし、誰も完全に不当な点を起草に対して主張しないか、あるいはそのような点が裁判所によって却下されることを前提とする」ようにしている。起草者は、過度に具体的にしたい政府職員と対立する可能性があるが、この一般的な規則によって彼らの懸念は無意味になる。このような状況では、大臣の演説の一節を含めることで、裁判所が法律を特定の方法で解釈することを確実にできる能力は、彼らが抱く疑念を解消するかもしれない。そのため、ジェンキンスは、ペッパー判決によって議会の起草者の仕事がはるかに楽になるかもしれないと考えている。^{[ 42 ]}ある学者はペッパー判決を「ずっと待望されていた」決定であり「後戻りはできない」と評したが、全体的な反応は否定的だった。^{[ 43 ]}この決定は、議会主権が確認されている制度の重要なポイントである立法の優位性を促進するものと解釈できる。^{[ 44 ]}

貴族院の議会特権に関する声明は、議会特権合同委員会によって評価され、同委員会は議会がペッパー対ハートの判決に反論すべきではないと勧告したが、これが議会特権のさらなる弱体化につながるべきではないと警告した。^{[ 45 ]}しかし、学者たちは広くこの判決とその背後にある考え方を非難した。学者のアイリーン・カヴァナは、使用された論理に疑問を呈した。貴族院は基本的に、大臣が法律の意図について発言し、それが議会によって疑問視されなかった場合、その発言は証拠として使用できると言っている。しかし、議員が発言に疑問を呈さない理由はたくさんあり、これは必ずしも彼らがそれを承認していることを意味するものではない。たとえば、財政法の場合、その発言が法律に追加される予定ではなかったため、彼らは積極的に反対する理由を見つけられなかっただけかもしれない。^{[ 46 ]}同時に、国会議員によって法律条項の承認の理由は異なる場合がある。大臣が条項を含める理由を述べたとしても、必ずしも議会が同意したことを意味するわけではなく、議会も何らかの理由でその条項を含めるべきだと考えているというだけのことである。^{[ 47 ]}この決定は、英国における権力分立についても疑問を投げかける。立法を行うのは議会であり、行政府ではないと一貫して主張されてきた。行政府による声明によって、議会の承認を得られる法律に正式に含めることなく、特定の法律の意味を規定できると認めるならば、それは権力分立に違反し、行政府が法律を作ることを許すことになる。^{[ 48 ]}

カバナ氏は、これらの問題には結果が伴う可能性が高いと主張している。第一に、裁判官が法律の条文を議会の大臣一人によって与えられた意味に置き換えると、議員によって支持されていない意味を付与するリスクがある。大臣の見解に基づく解釈は、議会の意図よりも行政の意図を反映する可能性が高い。カバナ氏はまた、これが大臣の行動に影響を与える可能性があるとも示唆している。法律を立法に盛り込むという困難な方法で法律を具体的に定めるのではなく、議会内で立法の意図について声明を出すだけで済むからである。^{[ 49 ]}マッケイ卿が懸念していた、これが訴訟費用を増加させるという点も考慮された。ペッパーの下では、すべての弁護士は、依頼人に最善の助言を与えていることを確認するために、議会の両院とさまざまな委員会で発言されたすべての言葉を精査しなければならない。学者たちはまた、情報源としてのハンサードの信頼性について懸念を表明している。 「この法案に関する議論は、しばしば極度のプレッシャーと興奮の中で行われる知恵比べであり、この法案の可決以上のものがかかっている可能性がある。この法案を支持する大臣たちは、法廷で宣誓しているかのように行動することを期待されるべきではない。」^{[ 50 ]}

この決定は、証拠の性質に関する過去の判例にも反している。ジョン・ベイカーは、証拠が当該文書に見出された場合を除き、文書の解釈に書面による証拠を使用することを排除する厳格な規則に違反していると指摘している。^{[ 51 ]}ベイカーはまた、大臣の声明は無関係であるため証拠として使用すべきではないと主張した。「国会議員個人は、その意図が何であるかを述べたり、沈黙する多数派を代表して発言したりする立場にはない。議会は法人として機能し、その共通の意図を表明する唯一の方法は、女王と両院が無条件の同意を与えた文書である。一方の院で可決されたことは、他方の院には正式には知られていない」。大臣であろうとなかろうと、個々の議員の発言は、法的問題に対する誤った理解に基づいている可能性がある。議員は、単に提案自体が好きであるという理由だけで、スポークスマンの発言に反対しながらも、提案に賛成票を投じることがよくある。^{[ 52 ]}

ペッパー判決は議会の法案作成者の仕事をある意味でははるかに容易にするものと解釈するJCジェンキンスは、同時に、この判決によって仕事がより困難になることも予見している。裁判所が利用できるリソースが増えたため、誤った解釈をされないような法律を作成するよう、プレッシャーが高まっている。法案を提出する省庁は通常、大臣が議会で発言する際にブリーフィング資料を作成するが、法案作成者は今後、これらの資料を精査することが求められる可能性があり、これは時間のかかるプロセスである。法案作成者は、法律以外のこれらの省庁が作成した資料も検討する必要があるかもしれない。なぜなら、それらは法廷で議論される可能性があるからである。ペッパー判決では、ブラウン＝ウィルキンソン卿は内国歳入庁が作成したプレスリリースを検討した。^{[ 53 ]}この判決は議会の慣行も変える。以前の慣行では、大臣が公の場で質問され、すぐに答えることができない場合、または公の場で発言した内容が後に誤りであることが判明した場合、大臣は個人的に説明または訂正の手紙を書いていた。ペッパー判決の結果、こうした非公開の回答を公にしなければならない場合がある。さらに、国会議員は、自分たちの発言や、大臣に発言させる発言が裁判所で検討される可能性があることをより意識するようになった。その結果、こうした発言や発言を促す発言は異なる構成になり、議員は自分たちの問題が「詳細かつ記録に残る形で」処理されることをより重視するようになり、議会手続きは「より形式的で、より煩雑で、より長期化」する可能性がある。^{[ 54 ]}

2000年5月16日に行われたステイン卿のハート講演「ペッパー対ハート：再検討」をきっかけに、法廷でのハンサードの使用に関する貴族院の意図の解釈をめぐって論争が起こった。ステイン卿は、ペッパー対ハート事件は「禁反言の主張」に限定され、法廷でのハンサードの使用は「大臣が議会に与えた明確な保証を執行部に対して認めることに限定されるべき」と示唆した。つまり、ハンサードは、執行部が約束を反故にすることを阻止する意図で、大臣が議会に特定の保証を行ったことを立証する目的の場合にのみ使用されるべきだということである。^{[ 55 ]}ステファン・ヴォゲナウアーは、これがペッパー事件における貴族院の意図であったことに異議を唱え、ハートの弁護人が審理中に禁反言の主張をしていたが、貴族院は判決を下す際にそれを完全に無視したと指摘している。^{[ 56 ]}

裁判所がペッパー判決を慎重ながらも楽観的に受け入れ、貴族院の実務指針に盛り込もうとした試みも行われたが、その姿勢はすぐに弱まり始めた。下級裁判所は同判決を適用し、ハンサードの使用を認め、貴族院自身も当初はR v Warwickshire County Council, ex parte Johnson事件で同判決に従ったものの^{[注8 ]}、後の傍論や判決理由において、いくつかの異議や制限が表明された^{[ 57 ]}。最初の司法上の不満は、1997年にホフマン卿が『言葉と意味をめぐる耐え難い闘い』の中で表明したもので、同判決によって生じた費用増加と効率低下を批判した^{[ 58 ]} 。ミレット卿は衡平法裁判所での演説で、同判決を「遺憾な判決」であり、「実際的な観点から見て誤っただけでなく、私の見解では原則にも反する」と述べ、次のように語った。

クラッシュファーンのマッケイ卿は実務上の理由から反対した。彼の主張は完全に正しかったことが証明されている。この判決は民事訴訟の費用を大幅に増加させた。法律の解釈が必要になった場合、どの弁護士もその議会史を無視することはできない。追加の調査は時間と費用がかかり、全く非生産的である。弁護士は自分の時間を無駄にしたくないため、調査結果を裁判所に提出せざるを得ないと感じることが多く、その結果、審理がさらに費用をかけて長引くことになる。しかし、この判決から7年が経過したが、資料が決定的な役割を果たした事例は、ペッパー対ハート事件自体を含めて、私の知る限り一つもない。^{[ 59 ]}

裁判所は直ちにペッパー判決によって確立された先例を「削り取る」ことに着手した。^{[ 60 ]}最初の直接的な攻撃はマッセイ対ボールデン事件^{[注9 ]}で起こり、控訴裁判所は「刑法は狭義に解釈されるべきであるという原則が、ハンサードに頼ることなく曖昧さを解消するために介入する」ため、ハンサードは刑事事件では使用できないと判断した。^{[ 61 ]}

Robinson v Secretary of State for Northern Ireland事件において、ホブハウス卿、ホフマン卿、ミレット卿は、反対意見を述べたマッケイが「より優れた予言者であったことが判明した」とし、ペッパーに関連する非効率性と費用が大きかったと述べた。Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions v Spath Holme事件の司法審査において、^{[ nb 10 ]}ビンガム卿、ホープ卿、ハットン卿は、ハンサードは「特定の単語やフレーズの意味を確定する」目的でのみ使用でき、単に法律が「曖昧または不明瞭である、あるいはその文字通りの意味が不条理につながる」場合に使用することはできないと判断した。^{[ 62 ]} McDonnell v Congregation of Christian Brothers Trustees 事件^{[ nb 11 ]}において、貴族院は議事録の使用をさらに制限し、例外的な状況を除き、裁判所がそれを参照できるようになる前に確立された判例を覆すために議事録を使用することはできないと述べた。^{[ 63 ]} Wilson and others v Secretary of State for Trade and Industry 事件[ ^{nb 12 ]は、} 1998 年人権法以降に議事録が関与した最初の事件であり、議事録の使用にさらなる制限を設けた。議会で行われた大臣の発言は、法源としてではなく、補足証拠としてのみ扱われる。^{[ 64 ]}このPepperからの「後退」は、主にPhillips 卿によって控訴院で抵抗され、同卿は 2000 年の Steyn の講演後にこの決定を称賛したが、貴族院と英国最高裁判所で繰り返し強調されている。^{[ 65 ]}これらの変更の結果、ステファン・ヴォーゲナウアーは「ペッパー対ハートの適用範囲は、判決がほとんど意味をなさなくなるほど縮小された」と述べている。 ^{[ 66 ]}

ペッパーに対する司法上の批判や制限にもかかわらず、21世紀初頭からハンサードへの言及は明らかに増加している。 ^{[ 67 ]}また、最近の貴族院および最高裁判所の判事たちは、議論の中で立法史を定期的に参照することに積極的であることも指摘されている。^{[68] 例えば、ハーディング対ウィーランズ事件[注13 ]}では、以前に懸念を表明していたホフマン卿を含め、3人の法官がペッパーを適用することに賛成した。カーズ^ウェル卿は、ペッパーは「近年司法の支持を失っている」と指摘したが、立法史は「おそらく特に確認の助けとして役立つ」と付け加えた。^{[ 69 ]}