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マルチレベル（またはマルチレベル）ガバナンスとは、権力が政府の各レベル間で垂直方向に、また複数の準政府組織や非政府組織、アクター間で水平方向に分散される方法を説明するために用いられる用語である。 [ 1 ]この状況は、各国が地方、地域、州、国、連邦など複数のレベルの政府と、政策決定や結果に関心を持つ多くの他の組織を有しているために生じる。国際ガバナンスはマルチレベルガバナンスの原則に基づいて運営されている。マルチレベルガバナンスは、異なるレベルの政府が互いに責任を共有または移転するマルチレベル政府とは区別される。一方、マルチレベルガバナンスは、異なる国家レベルの関係と、異なるタイプのアクターとの相互作用を分析する。[ 2 ]
マルチレベルガバナンスは、欧州統合の研究から生まれた政治学および行政学理論のアプローチです。政治学者のリースベット・フーゲとゲイリー・マークスは、1990年代初頭にマルチレベルガバナンスの概念を開発し、一連の論文で研究プログラムに継続的に貢献してきました（参考文献を参照）。[ 3 ]彼らの理論は、1992年にEUによって導入された新しい構造（マーストリヒト条約）の研究から生まれました。マルチレベルガバナンスは、グローバル経済内で複数のレベルの権限が相互作用するという考え方を表現し、国内権限と国際権限がいかに密接に結びついているかを示しています。
「マルチレベル・ガバナンス」は比較的新しい概念で、比較政治学者が欧州統合を再認識し、権限が中央政府から欧州全体へだけでなく、地方自治体へと移行していることに気づいた約15年前に、政治学の用語として初めて登場しました。このことを理解しようとする最初の試みは記述的なものであり、膨大な文献を生み出す概念を生み出しました。マルチレベル、多中心、多層ガバナンスは、意思決定が地方レベルからグローバルレベルへと分散していることを強調しています。近年、これらの概念は、欧州研究と地方分権、連邦制と国際機関、公共政策（環境政策、保健政策など）、官民連携ガバナンス、地方ガバナンス、超国家ガバナンスなど、政治学の様々な分野に影響を与えています。
政府の構造に関する最近の文献調査の著者らは、「我々は、政治学における最近の『最先端』の理論的貢献の多くは『多層ガバナンス』の研究に起因すると考えている」と結論付け、連邦制の研究者らは「自分たちの分野の現在の主題は明確に定義され、しっかりと根付き、広く受け入れられている考えに基づいていると考えているが、それでもなお、これらの新しいMLG理論的発展による刺激の結果として、連邦理論の新たな開花に対しては開かれている」と指摘している。[ 4 ]しかし、太陽の下に全く新しいものはない。当時ほとんど認識されなかったが、この研究は、カール・ドイッチュ（1966）による社会取引が政府構造に及ぼす影響、ロバート・ダール（1973）による多層民主主義の長所と短所、スタイン・ロッカン（1983）によるアイデンティティと領土政治に代表される、政治学の豊かな伝統を復活させた。
欧州連合の研究は、二つの異なる理論的段階を経てきた。第一段階は国際関係論の研究が中心であったが、第二段階ではこれらの研究が見直され、とりわけ公共政策からの知見が加えられた。この理論的転換を最も分かりやすく理解するには、EUを他の国際機関（例えばNATO ）と同様の国際機関として扱うことから、国際機関の中でも特異な存在として捉える方向への転換と捉えるのが良いだろう。EUの特異性は、その発展の性質と規模の両方に関係している。つまり、活動分野によっては、EUは国際機関の特性よりも国家の政治システムに関連する特性をより強く示しているのである。
マルチレベル・ガバナンス理論は、第二段階に属する。マルチレベル・ガバナンスは、公共部門と民間部門の両方において、異なる地域レベルに位置するアクター間の変化する関係を特徴づける。マルチレベル・ガバナンス理論は、従来分離されていた国内政治と国際政治の領域を横断し、欧州統合の文脈において、これらの領域間の区別がますます曖昧になっていることを強調する。マルチレベル・ガバナンスは、最初にEU政策の研究から発展し、その後、より一般的にEUの意思決定に適用された。初期の説明では、マルチレベル・ガバナンスを、複数の地域階層における入れ子状の政府間の継続的な交渉のシステムと呼び[ 5 ]、超国家、国家、地域、地方政府がどのように地域的に包括的な政策ネットワークに絡み合っているかを説明した[ 6 ]。この理論は、政府アクター間の相互作用がますます頻繁かつ複雑化していることと、結束政策の策定やEU政策全般において動員される非国家アクターの重要性が高まっていることの両方を強調した。このように、多層的な統治は、国家の役割、権力、権威について、新たな重要な問題を提起した。
欧州連合は、加盟国が交渉、合意、署名した一連の主要条約を通じて成文化された、主権国家間の政府間協力の混合によって特徴づけられる。これらの条約は、その実施に関する規定を含んでいるため、より広範な超国家統合プロセスを生み出す主要な法的基盤となっている。規則、指令、決定、勧告、意見といったこれらの立法・法的手段は、条約に規定された統合の原則が、実際に、そして時間をかけて適用、議論、執行されるメカニズムを構成している。
EUにおける多層ガバナンスは、EU、加盟国、地域および地方自治体といったさまざまなガバナンスレベル間で権限を尊重し、責任を共有し、協力することを意味すると理解されています。この文脈では、市民にできるだけ近いところで決定を下し、EUレベルでの行動が国、地域、または地方レベルで利用可能な可能性に照らして正当化されることを保証する補完性の原則を指します。 [ 7 ]実際には、EUにおける多層ガバナンスは、意思決定プロセスと欧州政策の実施または評価の両方において、すべてのレベルの政府間の参加と調整を意味します。
共同意思決定と広範な政策分野の組み合わせにより、加盟国の国家政策レベルと欧州政策レベルが深く絡み合っています。この絡み合いは、多層ガバナンス理論の基本原則の1つです。多層ガバナンス理論は、欧州連合を、複数のレベルに存在し、独自の政策特性を持つ相互接続された機関からなる政治システムとして説明しています。欧州連合は、欧州層（欧州委員会、欧州理事会、欧州議会）、国家層、地域層からなる政治システムです。これらの層は、2つの方法で相互作用します。1つ目は、異なる政府レベル間（垂直方向）、2つ目は、同じレベル内の他の関連アクター間（水平方向）です。
欧州連合の制度設計の変更に関して言えば、現在の統治モデルは、政治的裁量の余地に対する制約の枠組みとして形成されており、制度による権力の恣意的な行使を避けるために強力な規則を用いることを目的として、秩序自由主義の中核的な原則が適用されている。この原則は欧州レベルでは極端な効果をもたらしており、それは政治権力の恣意的な行使を避けることではなく、政治的責任と参加を意思決定プロセスから排除することである。ラルファが結論付けているように、「民主的な政策決定プロセスの役割を一切持たず、規則のみによって構成されるこのような統治モデルは、欧州市民の政治的権利に事実上の制限を課していることは明らかである。これは、欧州市民が規則や政策を統制するのではなく、規則が欧州市民を統制していることを意味する。」[ 8 ]
欧州連合：実践における多層ガバナンス
欧州連合内では現在、約95,000の地方自治体と地域自治体が、教育、環境、経済開発、都市計画、地方計画、運輸、公共サービス、社会政策などの主要分野で大きな権限を持っています。これらの地方自治体と地域自治体は、EU法の約70%を実施しています。これらは、欧州の民主主義と市民権の行使を確保するのに役立っています。地域、都市、コミュニティの特別な権利と権限は、地方レベルと地域レベルでのガバナンスの多様性を可能にし、維持することを目的としています。[ 9 ]従来のEUと加盟国との関係を超えて考えることで、EUのマルチレベルガバナンスの概念は、地域的および国境を越えた協力をさらに強化します。より広い意味では、この概念には、経済パートナーや社会パートナー、市民社会などの非国家主体がすべてのレベルのガバナンスの意思決定プロセスに参加することも含まれています（したがって、マルチレベルガバナンスの垂直的および水平的側面を取り上げています）。
リスボン条約は多層ガバナンスへの重要な一歩である
リスボン条約は、欧州連合の運営方法における多層ガバナンスの制度的承認に向けた重要な一歩を表しています。この条約は、共同体の意思決定プロセスにおける地方および地域当局の権限と影響力を強化し、国（および地域）議会と地域委員会に役割を与え、欧州統合プロセスの一部としての地域的結束をはじめとする欧州連合の領土的側面を明文化しています。地域委員会は、EUの政策および立法プロセス全体を通して補完性の原則の遵守を監視するシステムを確立しました。[ 10 ]
EUにおける多層ガバナンスは継続的なプロセスである。
しかしながら、EUにおける多層ガバナンスは、ダイナミックで継続的なプロセスである。2009年6月16日、地域委員会は多層ガバナンスに関する白書を採択し、欧州の意思決定プロセスのあらゆる段階を刺激するための具体的なメカニズムと手段を推奨した。[ 11 ]この文書は、フォローアップ意見「多層ガバナンスの欧州文化の構築」[ 12 ]とともに、多層ガバナンスに対する委員会の政治的コミットメントを表明し、パートナーシップによる欧州構築のための最初の政治的プロジェクトを提案した。2009年の多層ガバナンスに関する白書のフォローアップとして、委員会は欧州連合レベルでの多層ガバナンスの発展を毎年監視するための「多層ガバナンスのスコアボード」を開発した。[ 13 ]
欧州における多層ガバナンス憲章
2014年4月3日、地域委員会は多層ガバナンス憲章を採択し、あらゆるレベルのガバナンスを有する公共機関に対し、今後の事業において多層ガバナンスを活用し促進するよう求めた。[ 14 ]この憲章は、以下の機関の署名を受け付けている。
・欧州連合のすべての地方自治体および地域当局。
・欧州および各国の地方自治体協会、ならびに地方自治体ネットワークは、多層ガバナンスの原則に正式にコミットし、憲章を正式に支持するよう求められています。
• 憲章を支持したい国内および欧州の政治家も支持を表明するよう求められています[ 15 ]。
多層ガバナンスの出発点はヨーロッパであったが、近年の書籍や論文では、ラテンアメリカ、アジア、北米における中央国家からの権限の分散が取り上げられている。過去20年間、ラテンアメリカではヨーロッパと同程度に分権化が進んでおり、過去10年間でアジアのいくつかの国も分権化を進めている。[ 16 ]国家を超えた権限の分散はEUで最も顕著であるが、EU特有のものではない。最近の調査では、32の地域的国際機関がかなり広範な政策分野で権限を共有しており、今日では世界のほとんどすべての国を網羅しているとされている。[ 17 ]政府および非政府の国際機関の数は過去20年間で著しく増加しており、その範囲、規模、介入度も拡大している。[ 18 ]移民から気候変動、テロリズムに至るまで、国境を越えた相互依存は、世界の多くの地域で地域組織を刺激してきた。 [ 19 ]
「垂直的」な側面とは、制度面、財政面、情報面を含め、上位レベルと下位レベルの政府間の連携を指します。ここでは、地方レベルの政府の能力開発と有効性を高めるためのインセンティブが、公共政策の質と一貫性を向上させる上で重要な課題となります。
「水平的」な側面とは、地域間または自治体間の協力協定を指します。こうした協定は、地方公共サービスの提供効率を高め、開発戦略の実施を促進する手段として、ますます一般的になっています。
多層ガバナンスの性質だけでなく、その結果についても研究が活発化している。この概念は純粋研究のツールとして開発されたが、今では政策立案者を動機づけている。1990年代後半から、欧州委員会は、特に結束政策において、多層ガバナンスの実現を自らの使命として言及し始めた。[ 20 ] 2001年、委員会はガバナンスに関する白書に貢献するため、多層ガバナンスに関する委員会を設置した。欧州委員会のジョゼ・マヌエル・バローゾ委員長は、「欧州の地域政策の基盤となっている多層ガバナンスのシステムは、EUの競争力に重要な推進力をもたらす」とし、現在の経済危機においては「多層ガバナンスを優先すべきである」と主張している。[ 21 ] 2008年10月の決議で、欧州議会は加盟国に対し、「多層ガバナンスを強化する目的で、第一行動計画に定められた実際的な措置をできるだけ速やかに策定する」よう求めた。[ 22 ] 2009年、EU全域の選出された地域および地方自治体の代表者344名が、「欧州連合多層ガバナンス憲章」に関する決議を承認し、地方自治体や地域を欧州の民主的意思決定に組み込むことになった。[ 23 ]
欧州人民党を含むいくつかの政党がこのテーマを取り上げています。欧州議会でキリスト教民主主義政党を代表する欧州人民党は最近、「多層ガバナンスはEUの指導原則の一つであり、地方自治体や地域当局が広く関与するあらゆる欧州戦略や政策の不可欠な部分であり、実際に現場で実施されていることを確認するために綿密に監視されるべきである」と述べています。[ 24 ]
国際機関もこの問題について立場を表明している。2009年、国連開発計画は「多層ガバナンスによる人間の安全保障の実現」という報告書を発表し、「国際関係に対する2層アプローチは、地方や準国家レベルの公共財提供者、および超国家レベルで活動するがグローバルレベルではない地域ガバナンス主体も含む、はるかに複雑な多層ガバナンスシステムに取って代わられつつある」と主張した。世界銀行は多層ガバナンスを検証する一連の研究を委託しており、国連には「多層規制プロセスと準国家および超国家レベルの地域ガバナンスの関係」を研究する比較地域統合の研究・研修機関があり[ 25 ]、OECDは多層ガバナンスに関する局を設置している。
しかし、多層ガバナンスの結果については議論がある。批判者の見解では、多層ガバナンスは腐敗を悪化させ（Treisman 2000）、膠着状態につながり（Scharpf 2007）、モラルハザードを生み出し（Rodden 2006）、再分配を制約し（Obinger, Castles, Leibfried 2005）、説明責任を曖昧にし（Peters & Pierre 2004）、資金を浪費する（Berry 2009）。多層ガバナンスの原因と結果の両方に関する研究は継続中で、より大規模なデータセットの文脈で、多層ガバナンスの地方レベルと国際レベルの両方に関する情報がますます多く入手可能になっている。[ 26 ] [ 27 ]
地球規模の気候変動は、地方、地域、国、国際レベルでの個人や組織の決定や活動から発生する温室効果ガス排出量の増加によって引き起こされています。[ 28 ]都市は世界の二酸化炭素排出量の最大75%を占めると示唆されており、これは都市に住み働く世界人口の割合の増加を反映しています。[ 29 ]ご存知のように、気候変動への取り組みは広範囲にわたり、時間と費用がかかる作業であり、中央政府や機関による政策の実施や規制だけでは達成できません。国家は、地方や地域の活動に関与することなく、気候変動を相殺するための国際的な目標や協定にコミットし、達成することはできないことがますます明らかになっています。[ 30 ]したがって、都市における気候変動の多層ガバナンスの極めて重要な意義が保証されます。
都市部では、「地球規模で考え、地域で行動する」という考え方に基づき、多層的なガバナンスの形態がますます普及している。温室効果ガス（GHG）の排出は、特定の場所で発生する特定の活動に起因しており、排出量の必要な相殺を生み出すには、地方レベルが最も適切な政治レベルであるという考えが生まれている。[ 31 ]都市部は、地方ガバナンスの行動がGHG排出量の削減に役立つ、そのような特定の場所の典型例である。都市部内の地方自治体に委譲されたガバナンス権限のレベルは、国や国際レベルでの政策目標を上回ると認識されており、[ 32 ]一部の地方自治体は、都市の気候変動対策に独自の取り組みを行っている。これは、都市部における地球規模の気候変動対策には、多層的なガバナンスの地方レベルが重要であるという重要な立場を示している。
都市における気候変動のダイナミクスには、4つの異なるガバナンスの形態が存在する。それぞれが地方レベルから始まり、都市の気候変動を緩和し適応するためにマルチスケールで実施できる能力を持つ。自治とは、地方自治体が、国政府が設定したエネルギー効率向上目標の達成という重圧を受けることなく、指定された都市内でのエネルギー効率の改善など、自らの活動を統治する能力である[ 33 ]。マルチレベルシステムにおける自治の一形態は水平的協力であり、都市はマルチレベルのガバナンスを示す地域と協力して都市の気候変動に取り組むことができる[ 34 ]。これは都市の気候変動政策の成功に不可欠である。エンパワーメントによるガバナンスとは、地方自治体による民間組織とのパートナーシップの調整と促進である[ 35 ] 。国政府も、都市内で政策と行動を実施するためにこのガバナンスの形態を採用している。エンパワーメントによるガバナンスと並ぶ垂直的協力の一形態である提供によるガバナンスは、マルチレベルのガバナンスに適用される。都市における気候変動は、サービスや資源の形成と提供を通じて対処され、地方自治体は地域および国の当局から追加的な支援を受けている。[ 36 ]最後に、もう 1 つの垂直的協力形態は、規制による統治である。このような規制は、地方から国家との関係を例示する伝統的な権威的統治形態を特徴づけており、[ 37 ]多層ガバナンスのスケールのほぼ全体を網羅している。
低排出開発戦略グローバルパートナーシップ（LEDS GP）の様々な取り組みの中で、効果的な気候変動対策を加速させるために、国と地方政府間の学習と協力を促進する目的で、2013年に地方統合に関するテーマ別ワーキンググループ（SNI-WG）が設立されました。SNI-WGは、複数の地域およびグローバルフォーラムでのパネルディスカッションの開催、ピアラーニングディスカッションの開催、レポートやケーススタディの発表、技術ワークショップやウェビナーの開催、要請に応じたLEDSに関する遠隔専門家支援（REAL ）の提供など、グローバルおよび地域レベルで様々な活動を実施しています。このプロセスを通じて、地方レベルの気候変動対策の垂直統合と調整が、地域レベルとグローバルレベルの両方で排出削減を加速・拡大する可能性についての観察、フィードバック、洞察が得られました。国内の異なるレベルの権限間の調整と統合を改善することは、気候変動を統治する国レベルとグローバルレベルの両方における能力を決定する上で重要です。都市および地方政府は、国内の脱炭素化の道筋のための部門横断的な政策および行動を設計および実施するために、中央政府からの支援を必要とし、またその逆も同様である。[ 38 ]
多層ガバナンス理論と実証的証拠は、気候変動対策の調整と垂直統合が以下のことを可能にすることを示している。[ 39 ]
気候変動対策のための都市（CCP）プログラムは、気候変動の多層ガバナンスの一例です。役割と責任は、国家主体から非国家主体まで、さまざまなガバナンスレベル内で共有されています（Betsill & Bulkeley、2006）。メンバーは世界中の40の大都市（大都市気候リーダーシップグループ）で構成され、地方自治体はしばしば中央政府と緊密に連携して活動しています。しかし、CCPは国家の活動を無視することができ、地方自治体は都市の気候変動を相殺するための政策実施と規制の立場を修正する機会を得ますが、これは中央政府にとって論争の的となる可能性があります。[ 40 ]このように、都市の気候変動は地方、地域、国家、国際レベルで対処および管理できますが、必ずしも階層的な順序に従うわけではないことがわかります。
多層ガバナンスに関連する問題の多くは、レベルという概念に起因している。レベルや分析レベルという概念自体が、階層的な意味合いを帯びている。しかし、異なるレベルや社会空間は、厳密には階層的ではない複雑な方法で相互に作用したり、交差したりすることが多い。そもそも「レベル」をどの程度特定できるのだろうか？国際機関が独立した権威とガバナンスのレベルを構成するという考え方は議論の余地がある。国際的な規制ネットワークは、独立した権威の源泉ではなく、国家権威の再構築と、他の手段による国家レベルのガバナンスの追求を表しているのかもしれない。領土レベルは、公的形態の権威について言及する際には理にかなっているが、私的および市場的形態の権威とはあまり相容れないように思われる。
多層ガバナンス理論に対するもう一つの批判は、それが厳密には理論ではなく、アプローチに過ぎないという点である。多層ガバナンスと他の統合理論との主な違いは、政府間主義と超国家主義の間の連続性、あるいはグレーゾーンを排除し、その代わりに記述的な構造を残している点にある。この理論は国家の主権を直接的に扱うのではなく、単に地方レベルおよび超国家レベルの主体によって多層構造が構築されていると述べているに過ぎない。統合理論の主要な問題の一つである、国家主体と超国家主体間の忠誠と主権の移転、そしてEUにおけるこの関係の将来については、この理論では具体的に扱われていない。
部分的な政治措置と一般的なマクロ経済政策の特定は、多様な意思決定レベルに分かれている。各国政府は重要な意思決定の役割を担っているが、その統制は超国家レベルで分散される。この意思決定プロセスにおいて、各国の主権は拡大され、超国家機関は自律的な役割を果たす。
多層ガバナンスや移民統合の地方政府に関する研究は増えているものの、異なる政府レベル間や地方レベルにおける移民統合への対応の交渉における非国家主体の役割と立場についての体系的な議論はまだ不足している。多層ガバナンス研究のギャップは、多層ガバナンスにおける非国家主体の役割に関する体系的な研究がないことである。[ 41 ]
安全保障を民主主義の理想を確立する手段として用いること。理想の実施を多層的なガバナンスの視点から行うことで、一国が自国の個人的なアジェンダや理想の意味するところを押し付けることを防ぐことができる。さらに、超国家的な判断を用いることで、民主主義の原則の国際的な描写と実施に統一性がもたらされる。[ 42 ]多層的な安全保障ガバナンスの活用により、国家が自律的に行動できる一方で、この実施を管理するための資源のプールが可能になる。超国家レベルは、相互に有益な安全保障の促進を可能にする媒体としてのみ機能する。国境を越えた脅威の台頭に伴い、単一の警察国家に頼らずに国際安全保障を確保する方法が求められている。多層的なガバナンスは、国際舞台で国境を越えた問題に対処する国内主体のみの欠点に対処するための機能的な手段を提供する。[ 43 ]
欧州連合の初期の構想は、欧州石炭鉄鋼共同体（ECSC）でした。この共同体は、フランス、ベルギー、イタリア、オランダ、ルクセンブルク、西ドイツの国々の間で結ばれていました。欧州の平和という概念を目指し、各国は経済的相互依存を通じて国家を結びつけようとしました。第二次世界大戦への反動として生まれたECSCは、それまで独立していた国々の間に経済的な結びつきを生み出しました。それは各国が求めていた欧州の平和をもたらし、今日見られる欧州連合へと発展していきました。貿易は歴史的に国家間の平和の触媒と見なされてきたため、これは新しい概念ではありませんでした。[ 44 ]多層ガバナンスの構築は、国家間の単なる貿易よりも、経済的相互依存を促進するために必要な結びつきを生み出すことが示されています。資本の共有を通じて国家を結びつけることは、政治的紛争が戦争状態にまでエスカレートするのを阻止する粘着性を生み出します。国際舞台では、潜在的な利益が機会費用よりも大きいと認識される結果として、政治的紛争は戦争につながります。多層ガバナンスによって生み出される相互依存は、機会費用を増加させることで戦争の可能性を大幅に減少させることが示されている。[ 45 ]戦争の機会費用の増加は、経済的な結びつきの観点からも見ることができる。参加国間の経済的な結びつきは、戦争への政治的領域のエスカレーションによるシステムの混乱のコストを非論理的なものにする、という点に注目することでそれがわかる。[ 46 ]
多層ガバナンスは、政策の実施と実行に関する合意された基準を作成することで、ガバナンスの効率性を高めることが示されています。詳しく説明すると、超国家機関の設立は、協力する国々が環境、産業、安全政策を運営する方法の基準を設定するために使用できます。[ 47 ]多層ガバナンスの重要な要素は、国家主体が超国家機関を設立する際に合意する条件です。彼らは特定の意思決定プロセスを上位レベルに委ね、その結果に従うことに同意します。各国は、集団行動の問題に対処しなければならない国際政策の共通の問題に直面しているため、これらの条件に同意します。そのため、単独で対処するのは無意味です。多層ガバナンスを形成するための国家間の合意は、効率性の向上を生み出し、すべての国がそのプラスの利益を共有できるようにします。[ 48 ]
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