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指令は、加盟国が特定の目標を達成することを義務付けるものの、その達成方法を規定しない欧州連合の法的行為である[ 1 ]。指令の目標は、加盟国が国内に居住する個人に適用する前に、加盟国によって1つ以上の新規または変更された国内法の目標として定められなければならない[2]。指令は通常、加盟国が採用する具体的な規則に関して一定の裁量権を残している。指令は、その主題に応じて、さまざまな立法手続きによって採択することができる。
指令案の本文（通常、論争の的となる事項は共同決定手続きの対象となる）は、欧州委員会が自らの専門家および各国の専門家と協議した上で作成する。草案は、加盟国政府の関係閣僚で構成される欧州議会および理事会に提出され、まず評価と意見聴取が行われ、その後、承認または否決される。
指令は前文といくつかの序文から始まり、条約の背景、他の関連法規への言及、指令の条項を正当化すると考えられる原則が示される。[ 3 ]
規則ではなく指令を用いる正当な理由として、(i) EUの「補完性」の理念に合致していること、(ii) 加盟国ごとに異なる法制度、法慣習、法手続きが存在することを認めていること、(iii) 各加盟国がブリュッセルの公式な「ユーロスピーク」用語を受け入れるのではなく、独自の法令文言を選択できる裁量権を持っていること、などが挙げられます。例えば、EU指令2009/20/EC（EUの港に寄港するすべての船舶にP&I保険の加入を義務付けるだけのもの）は規則（加盟国に指令の実施を義務付けない）でもよかったのですが、補完性の理念が最優先されたため、指令が採用されました。[ 4 ]
指令の制定に関する法的根拠は、欧州連合の機能に関する条約第288条（旧欧州連合条約第249条）である。
第288条
連合の権限を行使するために、各機関は規則、指令、決定、勧告及び意見を採択するものとする。
規則は一般的に適用されるものとする。規則は全体として拘束力を持ち、すべての加盟国において直接適用されるものとする。
指令は、達成すべき結果に関して、その指令の宛先となる各加盟国を拘束するが、その形式及び方法の選択については、各国の当局に委ねるものとする。
決定は、その決定の宛先となる者に対して、その全体にわたって拘束力を有する。
勧告および意見には法的拘束力はありません。
理事会は委員会に立法権限を委任することができ、分野と適切な立法手続きによっては、両機関が法律を制定しようとすることができる。[ 5 ]理事会指令と委員会指令がある。第288条は、国内法制度で通常行われているように、立法行為と行政行為を明確に区別していない。[ 6 ]
指令は、その指令が送付された加盟国のみを拘束するものであり、送付先は単一の加盟国、または複数の加盟国からなるグループである。ただし、一般的には、共通農業政策に関する指令を除き、指令はすべての加盟国を対象とする。
指令が採択されると、加盟国は意図された結果を実施するためのタイムテーブルを受け取ります。加盟国の法律が既にこの結果に適合している場合もあり、その場合は当該国は法律を維持するだけで済みます。より一般的には、指令を正しく実施するために、加盟国は法律を変更する（一般に「国内法への移行」と呼ばれる）必要があります。これは約99%のケースで行われています。 [ 7 ]加盟国が必要な国内法を制定しない場合、または国内法が指令の要件に適切に適合しない場合、欧州委員会は欧州司法裁判所で当該加盟国に対して法的措置を開始する可能性があります。これは、加盟国が理論的には指令を国内法に移行したが、実際にはその規定を遵守していない場合にも起こり得ます。
加盟国が指令を適時に、または正しく実施しなかった場合、指令自体が加盟国を拘束するようになり、国家に対する訴訟の当事者は、不適時にまたは誤って実施された指令の規定に依拠することができる。申請者が不適時に実施された指令の規定を援用できた事例としては、 2000年6月6日に欧州司法裁判所が判決を下したVerkooijen事件（事件番号C-35/98）が挙げられる。
英国は、EUの消費者契約における不公正条項指令1993 [ 9 ]を実施するために、 1994年消費者契約における不公正条項規則[ 8 ]という法定文書（SI）を可決した。理由は不明だが、1994年のSIは不十分とみなされ、廃止され、1999年消費者契約における不公正条項規則[ 10 ]に置き換えられた。その後、消費者の権利を統合した英国の主要な法律である2015年消費者権利法が1999年のSIを廃止したため、おそらく2015年法は、現在も有効な1993年のEU指令に準拠していると考えられる。
指令は当初、加盟国によって実施されるまで拘束力を持つとは考えられていなかったが、欧州司法裁判所は、未実施または不適切に実施された指令が実際に直接的な法的効力を持つことができる直接効力の原則を発展させた。重要なフランコヴィッチ対イタリア事件において、欧州司法裁判所はヴァン・ヘント・エン・ロース[ 11 ]の原則を拡張し、指令を実施しなかった加盟国は、そのような不実施によって悪影響を受けた個人や企業に損害賠償を支払う責任を負う可能性があるとした。
欧州連合には、指令と規則という2つの主要な立法行為がある。
閣僚理事会と欧州委員会は、EC 条約に基づいて法律を制定する権限を与えられています。