ロシアの外国代理人法

2012年11月21日、2012年7月20日付連邦法第121-FZ号「外国代理人としての機能を遂行する非営利組織の活動の規制に関するロシア連邦の立法行為の改正について」^{[ 9 ]}が施行された。この法律は、1995年5月19日付連邦法第82-FZ号「公益団体について」、1996年1月12日付連邦法第7-FZ号「非営利組織について」、2001年8月7日付連邦法第115-FZ号「犯罪収益の合法化（資金洗浄）およびテロ資金供与への対策について」、ロシア刑法、およびロシア刑事訴訟法を改正するものである。^{[ 10 ]}この法律によれば、国営企業や地方自治体企業を除くロシアの非営利団体は、ロシア国内で政治活動に参加し、外国の資金源から資金提供を受けている場合、外国代理人とみなされる可能性がある。政治活動とは、要請や請願の送付を含め、世論や公共政策に影響を与えることと定義される。

2022年7月14日に可決された連邦法第255-FZ号は、それまでの外国代理人に関するすべての法律に取って代わった。この法律は、外国代理人を、支援を受けたり外国の影響を受けたりして、政治活動に従事したり、軍事能力に関する情報を収集したり、広範な聴衆を対象とした情報を作成および配布したりするロシアまたは外国の組織または個人と定義している。^{[ 15 ]}政治活動には、公開イベント、ロビー活動、世論調査の実施、政府の政策に関する意見表明などが含まれる。^{[ 15 ]}

外国の影響とは、外国の国家、組織、国民、および外国の影響下にある個人または団体を含む外国の情報源から、金銭的、組織的、または助言的な支援を受けることと定義される。^{[ 15 ]}

法務省は、指定された外国代理人の公開登録簿を維持しており、そこには氏名、偽名、納税者番号、指定理由などの個人情報が含まれている。外国代理人は政治活動における自身の地位を開示し、すべての資料に外国代理人からの発信であることを明記しなければならない。^{[ 15 ]}

指定された外国代理人は、公職に就くこと、選挙委員会に参加すること、公的諮問委員会に所属すること、刑務所監視委員会の候補者を指名することが禁じられています。^{[ 15 ]}また、政治献金を行うこと、公共イベントを組織すること、選挙運動を支援することも禁じられています。^{[ 15 ]}

指定された個人および団体は、いかなる種類の教育活動にも従事すること、州または地方自治体の教育機関で役職に就くこと、未成年者向けのコンテンツを制作することが禁止されています。^{[ 15 ]}また、州または地方自治体の財政支援や芸術助成金を受ける資格もありません。さらに、公共調達への参加も禁止されています。^{[ 15 ]}

外国代理人は、重要な情報インフラへの投資や運営、環境や腐敗防止に関する専門家の意見提供、外国代理人メディア組織での広告活動を禁じられています。これらの規制に違反すると、行政責任または刑事責任を問われる可能性があり、違反を繰り返すと、関係する法人の清算につながる可能性があります。^{[ 15 ]}

2014年6月4日、外国代理人法の改正が施行され、法務省が政治活動に従事していると判断し、かつ外国からの資金提供を受けている場合、法務省は独立団体をその同意なしに外国代理人として登録する権限を与えられた。^{[ 22 ]}

2015年6月29日までに、欧州評議会人権委員の報告書によると、外国代理人のリストには少なくとも70のNGOが含まれていた。そのうち、自主的に外国代理人として指定することに同意したのはわずか5団体だった。少なくとも20のNGOは、自主清算を含め、活動の全部または一部を停止した。大多数の団体は2015年上半期にリストに含まれた。^{[ 23 ]} 2016年10月24日までに、ヒューマン・ライツ・ウォッチの報告書によると、活動中の外国代理人のリストには10​​5のNGOが含まれていた。そのうち、4団体は自主的に登録し、少なくとも58団体は登録しなかったために訴追された。^{[ 22 ]}

ロシアの法執行機関は、標的となった複数の組織の事務所を捜索し、その活動に関連する文書や記録を押収した。アムネスティ・インターナショナル、ヒューマン・ライツ・ウォッチ、トランスペアレンシー・インターナショナルなど、著名な国際組織が標的となった。^{[ 24 ]}全体として、ロシアの16地域で55以上の組織が監査を受けた。^{[ 25 ]}これらの捜索には、人権活動家や反体制派活動家が米国の利益を推進していると非難する番組を放送しているNTVのジャーナリストが同行することが多い。^{[ 26 ] [ 27 ] [ 28 ]}

2017年6月、人権NGO「ドン川の女性たち」の代表であるヴァレンティナ・チェレヴァテンコは、法律で定められた法的​​要件を悪意を持って回避したとして正式に起訴され、これは不遵守に対する初の刑事訴訟となった。彼女は2年の懲役刑に直面していた。^{[ 29 ]} 2017年7月下旬、チェレヴァテンコに対する起訴は取り下げられた。^{[ 30 ]}

通常、外国代理人指定の法的根拠は示されない。外国代理人に指定され、法廷でこれに異議を唱えたピョートル・マニャヒンは、司法省から法的根拠を受け取った。司法省は、マニャヒンが自身の口座間で行われた3回の米ドル銀行振込に基づき、外貨で資金を受け取ったと主張した。その他の理由として、メドゥーザを支持する1回のリツイートと、ノボシビルスク警察による拷問に関するマニャヒンの2020年の記事が挙げられた。^{[ 31 ]}

2021年9月、法律が改正され、議論したトピック60項目が追加され、違反者は外国代理人登録簿に追加される可能性がある。^{[ 32 ]}

2021年12月までに、100以上のロシアのメディアが外国代理人と認定され、その多くが閉鎖を余儀なくされた。^{[ 33 ]}

裁判は必要なく、法務省からの要請があれば個人または組織を外国代理人と宣言するのに十分であり、法務省はその理由を説明する必要はない。これは常識に反する事例が多数ある。例えば、GOLOS協会はサハロフ賞を受賞したことで外国代理人と宣言された。^{[ 34 ]}

拡大された外国代理人法により、当局はロシア最古の人権NGOであるメモリアルを閉鎖することができた。^{[ 35 ]}

OVD-Infoによる2021年の報告書は、既存の法律とその適用について詳述している。政府は、この指定は言論の自由を妨げるものではなく、誰が発言しているかについての透明性を確保するだけだと主張しているが、報告書は、この規制がメディアに強い萎縮効果をもたらし、メディアは指定された組織や個人を引用することを避けていると指摘している。指定された者自身も、例えばソーシャルメディアで他人の投稿を共有する場合でも、長文の法的免責事項を含めなかったために、Roskomnadzorから高額の罰金を科せられる結果、公の議論から身を引いている。さらに、外国代理人として指定された団体は、選挙監視員、立法専門家、公的監督委員会の候補者、その他の公的職務を行うことが禁止されている。同時に、指定の基準は非常に広範かつ曖昧で、実際に外国からの助成金を受け取ることから、「主催者の費用負担で宿泊を伴う国際会議に参加すること」、「海外に住む友人や親戚からの贈り物」、さらには外貨建ての自分の口座から資金を送金することまで多岐にわたる。^{[ 36 ] [ 37 ]}

2022年春までに、数十人の著名なロシア人ジャーナリスト、社会活動家、科学者が外国のスパイであると宣告された。著名な人物には、政治家のレオニード・ヴォルコフ、ガルリ・カスパロフ、ミハイル・ホドルコフスキー、政治学者のエカテリーナ・シュルマン、ジャーナリストのロマン・ドブロホトフ、カレン・シャイニャン、エリザベータ・オセチンスカヤ、アレクサンドル・ネフゾロフ、アレクセイ・ヴェネディクトフ、ウラジーミル・カラ＝ムルザ、歴史家のエフゲニー・ポナセンコフ、風刺作家のヴィクトル・シェンデロヴィチ、ユーチューバーのユーリー・ドゥドなどがいる。^{[ 38 ] [ 39 ] [ 40 ] [ 41 ]}

個人が登録簿から削除された最初の記録事例は、2022年4月に司法省が選挙監視専門家のアルカディ・リュバレフとリュドミラ・クズミナを登録から削除した際に発生した。^{[ 42 ]}

2022年7月、連邦法第255-FZ号「外国の影響下にある者の活動の規制に関する法律」が採択された。改正された規則の下では、当局は外国からの資金提供の証拠を必要とせず、外国の影響を受けているという主張だけで外国代理人に指定できるようになった。この法律では、そのような影響を、強制、説得、その他の手段によるものを含め、外国からの支援または圧力と定義している。外国代理人の登録簿に加えて、「関連者」の新たな登録簿が作成された。これには、外国代理人に指定された組織の創設者、リーダー、従業員、およびリストに掲載された外国代理人から資金提供を受けた、または外国代理人の活動に関与した個人が含まれる。^{[ 43 ]}

2025年10月15日以降、「外国代理人」に対する刑事事件は、法律違反に対する罰金1回で開始できるようになった。 ^{[ 44 ]}

2026年1月1日、ロシアの税法改正が施行された。改正ではとりわけ、すべての「外国代理人」に対して一律30%の所得税率が導入された（他のロシア人の所得税率は13%から22%の範囲である）。^{[ 45 ]}

2021年、ロシア政府は多くの主要なアメリカの大学を「好ましくない組織」に指定し始めた。2026年にはこの傾向が加速し、現在ではバード大学、イェール大学、ブリガムヤング大学、ジョージ・ワシントン大学、カリフォルニア大学バークレー校、タフツ大学、スタンフォード大学が、いくつかの欧米の学術機関（DAADやRASAなど）とともにブラックリストに載っている。RASAの指定後、そのメンバーや役員数名が「外国の代理人」に指定された。^{[ 46 ]}現在、このリストにはアレクサンダー・カバノフ、イゴール・エフィモフ、セルゲイ・エロフェエフといった著名なアメリカ人科学者も含まれている 。

ロシアの人権委員であるウラジーミル・ルーキン氏と複数の非政府組織は、同法が結社の自由に関する憲法規定（第30条）に違反しており、同法の条文中の政治活動と外国代理人の定義が曖昧すぎるとして、ロシア憲法裁判所に上訴した。 ^{[ 117 ] [ 118 ]} 2014年4月8日、同裁判所は、同法は結社の自由に関する憲法上の権利を侵害しておらず、外国代理人の指定は公共の利益にかなうものであるとの判決を下した。^{[ 119 ]}

2016年2月、ロシアPENセンターは、政治活動を政府や世論に影響を与えることを目的とした活動と定義する法律の改正に抗議する公開書簡を発表した。 ^{[ 120 ]}

2015年、ヴィンペルコムの創設者であるドミトリー・ジミンが運営する科学教育支援基金ダイナスティ財団は、外国代理人として指定されることを余儀なくされた後、閉鎖された。ダイナスティは政治に関与しておらず、ロシアの国民教育に完全に注力していたため、司法省のこの決定は多くの批判を招いた。また、外国の第三者から資金を受け取っておらず、資金の一部を外国の銀行口座に保管していただけであった。この差別に対する学術界の大規模な抗議の後、ジミンは控訴を試みたが、それが失敗に終わったため、基金を閉鎖し、ロシアを去ることを決めた。^{[ 121 ] [ 122 ]}

拷問反対委員会は、同組織が法務省による外国代理人認定に対する控訴で敗訴したことを受け、同組織を閉鎖するとも宣言した。^{[ 123 ] [ 124 ]}

ロシア大統領人権評議会は、王朝財団と拷問反対委員会が標的にされたことを挙げ、最高裁判所総会に対し、裁判所の法適用慣行を検証するよう求めた。^{[ 125 ]}

ヒューマン・ライツ・ウォッチによると、2016年8月までに少なくとも13の団体が外国代理人のレッテルを貼られるよりも閉鎖することを選んだ。^{[ 22 ]}

ロシアでこの法律が可決されて以来、トランスペアレンシー・インターナショナル・ロシア（TI-R）はこれに反対してきた。2012年11月、TI-Rの理事会は、この法律は組織化とガバナンスへの参加の権利を侵害するとして、違憲であると宣言する声明を発表した。^{[ 126 ]} TI-Rは、ロシア政府が制定した外国代理人法は、言論の自由とガバナンスへの参加の権利に関する条項に基づき、ロシア憲法に違反すると主張している。^{[ 113 ]} TI-R自身も2015年に外国代理人リストに掲載された。^{[ 114 ]}

欧州評議会事務総長のトルビョルン・ヤグラン氏は、ロシアのセルゲイ・ラブロフ外相との共同記者会見で、この法律について懸念を表明し、「この法律は、特にこの法律が適切な方法で実施されない場合、NGOコミュニティに萎縮効果をもたらす可能性がある」と述べた。^{[ 127 ]}

欧州連合外務・安全保障政策上級代表のキャサリン・アシュトン氏は、この法律とそれに伴う捜索について懸念を表明し、「ロシアのNGOコミュニティに対して開始され、曖昧な法的根拠に基づいて実施されている検査と捜索は、同国の市民社会をさらに弱体化させることを目的としているように見えるため、憂慮すべきである」と述べた。^{[ 26 ]}

ドイツのアンゲラ・メルケル首相は、ロシア当局がロシアで活動する2つのドイツのNGOから文書や機器を捜索・押収した直後、プーチン大統領がハノーバーを訪問した際に公然とプーチン大統領を非難した。 ^{[ 128 ]}ドイツのグイド・ヴェスターヴェレ外相は、これらの非営利団体に対する措置は容認できないと宣言し、報道官を通じて「二国間関係に長期的な影響を与える可能性がある」と警告した。^{[ 129 ]}

OSCE議会は2015年7月の「ヘルシンキ宣言」で、ロシアに対し「市民社会団体を外国の工作員とレッテルを貼ることで、汚名を着せ、信用を失墜させようとする試みをやめる」よう求めた。^{[ 130 ]}

欧州評議会のヴェネツィア委員会は、欧州評議会の基準に従って、法律の策定と実施に関して「いくつかの深刻な問題」を提起する意見書を発表した。同委員会は、ロシアに対し、政治活動の曖昧な基準を再考し、 「外国の代理人」という用語を放棄するよう求め、「共産主義時代に使われていたレトリックを復活させることで、この用語は適用される下級将校に汚名を着せ、彼らの評判を傷つけ、彼らの活動を著しく妨げる」と述べた。^{[ 131 ]}

2021年7月6日、ロシアの外国代理人法に関するベニス委員会の新たな意見^{[ 132 ]が公表された[ 133 ]} 。委員会の結論によれば、ロシアの外国代理人法に対する最近の改正は、外国代理人として認められる団体および個人の範囲を拡大し、それらに対する義務および制限を拡大するという明確な方向性を示している。最近の改正はまた、これらの規制の不遵守に対する制裁（行政および刑事）を大幅に引き上げている。同時に、これらの改正は曖昧で過度に広範な用語を使用する傾向があり、追求されているとされる目的との合理的な関連性を欠いている。結果として、これらの改正は、結社の自由および表現の自由、プライバシーの権利、公共の事柄への参加の権利、差別の禁止を含む基本的人権の重大な侵害を構成する。ベニス委員会は、最近の改正が団体、個人、メディア、そしてより広範な市民社会に及ぼす複合的な影響を特に懸念している。ベニス委員会は、最近の改革が、効果的な民主主義に不可欠な市民的および政治的権利の自由な行使に重大な萎縮効果をもたらす可能性が高いと警告している。最近の改革の複合的な効果により、当局は団体の活動や存在、そして個人の市民生活への参加に対して大きな統制を行使できるようになる。委員会は、ロシア当局に対し、外国からの支援を受けている団体、メディア、個人に対する登録、報告、情報公開の特別制度、および関連する行政処分や刑事罰を撤廃するよう勧告する。あるいは、委員会はロシア当局に対し、透明性という目的を達成するために、外国代理人の法的定義を大幅に狭めることで、最新の改正だけでなく、外国代理人法全体を徹底的に見直すよう求める。具体的には、「政治活動」と「外国からの支援」という概念を廃止し、好ましくない形態の外国干渉を確実に追跡できる指標を採用すべきである。少なくとも、レッテル貼りや誤解を招く外国代理人という概念は廃止すべきである。当該レッテルは廃止し、より中立的で正確な呼称を用いるべきである。この新たな呼称は、公職への就任を禁止する基準として用いるべきではない。同様に、当該呼称を受けた非協力組織（NCO）および報道機関が選挙運動に参加することを禁じるべきではない。外国代理人の登録、報告、および情報公開義務違反に対しては、たとえ当該呼称の狭義の定義に基づく場合であっても、強制労働や自由の剥奪を含む刑事罰を適用すべきではない。さらに、非協力組織の解散という刑罰は、民主主義を脅かす極めて重大な違反行為に限って適用されるべきである。

ロシアの人権状況に関する国連特別報告者のマリアナ・カツァロワは、2022年12月1日に施行された新法を、2023年9月15日の報告書で批判した。^{[ 134 ]}

エコディフェンス他対ロシア事件において、欧州人権裁判所は、2012年以来独立した市民社会団体に厳しい制限を課してきたロシアの物議を醸す「外国代理人」法に反対する判決を下した。^{[ 135 ]}

この事件は、環境団体、人権擁護団体、研究センター、慈善財団など、当局によって「外国代理人」と認定された73のロシアの組織が関係していた。法律では、これらの組織は外国からの資金提供を受け、広義の政治活動に従事する場合、「外国代理人」として登録することが義務付けられていた。

裁判所は、この法律が独立系団体を標的にし、汚名を着せるために利用されてきたと認定した。環境保護活動、人権活動、HIV予防プログラムの実施といった活動は政治活動とみなされた。組織は、外国からの資金提供をすべて拒否するか、あるいは「外国代理人」のレッテルを受け入れるかの選択を迫られた。外国代理人のレッテルを貼られると、過剰な報告義務、頻繁な検査、そして高額な罰金が科せられることになる。

多くの団体は罰金を支払うことができず、また厳しい条件下で活動を続けることもできず、結果として活動停止を余儀なくされた。裁判所は、ロシアがこうした措置の必要性を正当化できなかったと判断し、当局が主張するような透明性の向上ではなく、独立した市民社会の声を封じ込めることが法律の真の目的であると結論付けた。

コバリヤ他対ロシア事件の追跡調査において、裁判所はロシアの拡大された「外国代理人」法制が欧州人権条約で保護されている基本的人権に違反しているとして、ロシアの法律に反対する判決を下した。^{[ 7 ]}この事件は、2017年から2022年の間に導入されたますます制限的な法律の下で「外国代理人」に指定された100以上の組織と個人からの申請に関するものであった。

裁判所は、ロシアが「外国代理人」の枠組みを非政府組織（NGO）だけでなく、メディア組織、ジャーナリスト、ブロガー、そして広義の「政治活動」に従事する個人にまで大幅に拡大したと認定した。「外国代理人」というレッテルによる汚名効果は時間とともに強まり、世論調査では、この呼称が「裏切り者」や「人民の敵」とますます結びつけられるようになったことが示された。裁判所は、この呼称は証拠もなく外国の支配を示唆するものであり、代理関係の証明を必要とする他国の同様の法律とは対照的であるため、誤解を招くものであると指摘した。

政権は法律を不均衡に厳しく適用した。例えば、外国人から3ユーロの寄付や航空会社のマイル交換といった少額の金額を受け取っただけで、個人を「外国代理人」に指定した。国際メモリアルやメモリアル人権センターは軽微な表示違反で強制的に解散させられるなど、組織は厳しい制裁を受け、ラジオ・フリー・ヨーロッパ／ラジオ・リバティは数億ルーブルもの罰金を科せられた。

外国代理人とレッテルを貼られた個人は、個人情報の強制公開や詳細な財務報告義務など、重大なプライバシー侵害にさらされた。また、教職、未成年者向けコンテンツの制作、公職への就任などが禁止されるなど、職業上の制約も受けた。ソーシャルメディアへの投稿を含むあらゆるコミュニケーションに対する強制的なラベル表示義務は、表現の自由を著しく制限した。

裁判所は、ロシアの外国代理人規制制度は、独立した意見や市民社会に対する疑念を助長することで「全体主義体制の特徴」を備えていると結論付けた。この法律は、透明性の確保という本来の目的を追求するどころか、公共の議論において独立した意見を汚名化し、封じ込めることで、民主主義の基盤を揺るがしていることが判明した。