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イリノイ州知事オットー・カーナー・ジュニアが委員長を務めたことからカーナー委員会として知られる国家市民騒乱諮問委員会は、 1967年7月にリンドン・B・ジョンソン大統領が大統領令11365号で設置した11人の委員からなる大統領委員会で、1967年夏に全米で発生した150件以上の人種暴動の原因を調査した。委員会は暴動の再発を防ぐための勧告を行うことを目指した。[ 1 ] 426ページに及ぶカーナー報告書は、暴動の直接の原因は住宅、雇用、教育、警察における格差など、白人至上主義の社会的影響に根ざしていると結論付けた。[ 2 ]しかし、ジョンソン政権は報告書の勧告が保守派に不評であると認識されたため、直接対応しなかった。[ 3 ]
報告書は7か月の調査を経て1968年に発表された。これまでの暴動調査の多くがそうしたように、暴動の原因を少数の部外者やトラブルメーカー（「ごろつき」）に帰するのではなく[ 4 ] 、また白人アメリカ人のほぼ4分の3が信じていたように、過激派や外国の陰謀に帰するのではなく[ 5 ]、委員会は暴動は数十年にわたる「蔓延する差別と隔離」への反応であると結論付けた。委員会は、「第二次世界大戦終結以来、我々の都市に蓄積されてきた爆発的な混合物の根本原因は白人の人種差別である…白人アメリカ人が決して完全に理解していないが、黒人が決して忘れることができないのは、白人社会がゲットーに深く関わっているということだ。白人の制度がゲットーを作り出し、白人の制度がゲットーを維持し、白人社会がゲットーを容認しているのだ」と述べた[ 6 ] 。
委員会の426ページに及ぶ報告書は、「人種関係の試金石」[ 7 ]であり、この国の人種問題に関する「2つの重要な著作の1つ」[ 8 ]とみなされている。また、ベストセラーとなり、ケネディ大統領暗殺事件を扱ったウォーレン報告書[ 9 ]をも上回る売れ行きとなった。
ジョンソン大統領は、デトロイトで暴動がまだ続いている最中の1967年7月28日に委員会を任命した。1965年以来、黒人やヒスパニック系住民が大多数を占めるいくつかの地域では市民の不安が高まっていたが、1967年に起きたことはアメリカの多くの人々に衝撃と恐怖を与えた。夕方のニュースでは、駐車した車の陰に身を潜める州兵や警察官、暗い通りを轟音を立てて進む戦車、高く燃え上がる炎、そして瓦礫と割れた窓ガラスが延々と続く光景が繰り返し映し出されていた。
委員会設立命令に署名した際の発言で、ジョンソンは暴動に関する3つの基本的な質問への回答を求めた。「何が起こったのか？なぜ起こったのか？二度と起こらないようにするにはどうすればよいのか？」[ 1 ]
デビッド・ギンズバーグは、委員会が正式に設立されてから2日以内にジョンソン大統領によって委員会の事務局長に選任された。 その後、数週間後にビクター・パルミエリがギンズバーグによって委員会の副事務局長に採用された。約200人のスタッフがすぐに採用され、暴動を調査し、誰が暴動を起こしたのか、なぜ起こしたのかを特定し、勧告を作成するための、綿密で多面的な戦略が策定された。この方法論では、暴動で逮捕された1万3000人の特徴を調査し、6人からなる現場チームを20以上の都市に派遣し、州および地方の法執行官に聞き取り調査を行い、FBIの報告書を使用し、国勢調査局のデータを調査し、暴動地域の住民と話をして世論調査を実施することなどが特徴であった。
委員会は、ジョンソン大統領が任命した暴動被災地域における保険に関する国家諮問委員会と、委員会自身が設置した民間企業に関する諮問委員会の活動からも支援を受けた。保険委員会は、委員長がニュージャージー州知事のリチャード・ヒューズであったことからヒューズ委員会として知られるようになったが、1967年以前からすでに少数派地域から撤退し始めていた保険会社が、ニューアークやデトロイトのような都市で大規模な物的損害が発生したことで、この傾向をさらに加速させるのではないかという懸念から設置された。この委員会の勧告は要約され、カーナー報告書の第14章に収録された。委員会の民間企業委員会は、企業が低所得労働者を雇用したり、低所得地域や少数派地域に事業を拡大または移転したりすることを促すインセンティブを特定するために設置された。その勧告は、カーナー報告書の第17章の「雇用」の項に収録された。
委員会の最終報告書である「公民権運動に関する国家諮問委員会の報告書」、通称カーナー報告書は、1968年2月29日に発行された。[ 10 ]この報告書はたちまちベストセラーとなり、426ページに及ぶこの文書は200万人以上のアメリカ人に購入された。報告書の主な結論は、暴動は黒人が経済的機会の欠如と白人社会、特に警察による扱い方に不満を抱いたことが原因であるというものだった。マーティン・ルーサー・キング・ジュニアはこの報告書を「死が近づいていることを警告し、生きるための処方箋を与えてくれる医師の手紙」と評した。[ 11 ]
この報告書は米国政府印刷局を通じて入手可能だったが、ほとんどの人が購入または読んだ完全な報告書を出版したのはバンタムブックスだった。バンタムはそれをニューヨークタイムズのトム・ウィッカーによる序文付きの安価な大衆向けペーパーバック形式で出版した。[ 12 ]
報告書は、連邦政府と州政府の住宅、教育、社会福祉政策の失敗を厳しく非難した。また、報告書はメディアに対しても最も厳しい批判を向けた。「報道機関はあまりにも長い間、白人の世界に浸り、外の世界を見るとしても、白人男性の目と白人の視点からしか見ていない。」[ 13 ]報告書は、8つの暴動がどのように展開し、終結したかの詳細な記述と、アメリカの黒人と白人の生活状況の違いを示す政府統計を組み合わせた。また、アフリカ系アメリカ人の歴史に関する章と、ヨーロッパからの移民の経験が黒人の経験とどのように異なるかについての章、そして警察、司法制度、財産保険、メディア、雇用、教育、福祉、住宅に関する幅広い提言も含まれていた。[ 12 ]
報告書の中で最もよく知られている一節は、「我が国は、黒人社会と白人社会という、分離され不平等な二つの社会へと向かっている」と警告している。
同報告書は、暴力の主な原因は白人の人種差別であると結論付け、黒人の暴動や反乱の責任の多くは白人アメリカにあると示唆した。逮捕された暴徒を調査した結果、彼らは放浪者でも常習犯でも失業中のトラブルメーカーでもなかったことが判明した。実際、彼らは暴動を起こした都市に生涯住んでいることが多く、学校にも平均より少し長く通っており、過去に逮捕された回数も近所の平均的な人と比べて多くはなく、仕事も持っていた（ただし、給料はそれほど高くなかった）。
また、委員会もFBIも、暴動が地域、国内、あるいは外国の陰謀の結果であるという証拠を一切発見していない点も重要である。
報告書は、事実上の人種隔離の終結、新規雇用の創出、新規住宅の建設、福祉制度の大幅な改革、そして地方警察とメディアの多様化を求めた。
委員会はさらに以下の点を指摘した。
ヒューズ委員会の調査結果は、カーナー報告書とは別に、「都市の保険危機への対応」というタイトルの報告書として1968年1月に発表された。 [ 14 ]この委員会は、保険が利用できないことが、これらの市民騒乱を引き起こす状況を作り出す一因となっていることを発見した。具体的には、6つの主要都市の3,000の企業と住宅所有者に対する調査から、住宅所有者の30%と企業の40%が「深刻な保険問題に直面した」ことを発見した。[ 15 ]
この報告書はメディアで広く報道され、賛否両論の反応が寄せられた。メディア報道は主に、勧告内容と報告書の要約に焦点を当てていた。
保守派は、白人の組織や社会に責任が押し付けられたことを嫌い、暴徒が「責任を免れた」と考えた。当時大統領選に出馬していたリチャード・ニクソンは、委員会の報告書を引用して、リベラル派は犯罪者を甘やかし、中流階級の不満を理解していないと非難した。「大統領委員会の最大の弱点は、事実上、暴動の実行犯以外の全員に暴動の責任を押し付けていることだ」とニクソンは1968年のラジオインタビューで語った。彼は、暴動への真の解決策は力であり、「暴力の実行犯と計画者に対する報復」だと主張した。黒人系ニュースグループの反応は報告書に対して賛否両論だった。ニューヨーク・アムステルダム・ニュースなどの黒人系新聞や、同紙が取材した人々は、報告書には新しい発見はなく、黒人が既に知っていることを単に反映しているだけだと考えた。一方、報告書が人種差別を認めたことを喜ぶ者もいた。
公民権法と投票権法を既に成立させていたジョンソン大統領は、委員会の報告書をほぼ拒否した。[ 16 ] 彼がそれを嫌った理由はいくつかあると考えられている。報告書が彼の政権の功績を十分に認めていないこと、[ 17 ]「前例のないレベルの資金」を求めることが非現実的で、彼が既に議会との間で抱えていた予算問題を悪化させるだけであること、[ 18 ]そして暴動の規模を考えると陰謀が関わっているに違いないと感じていたこと。[ 19 ]
報告書が発表されてから約1か月後に行われたハリス世論調査では、調査対象となった白人のわずか37%が暴動の主な原因は人種差別だと考えていることがわかった。[ 20 ] しかし、ニューアークとデトロイトの暴動直後に行われた以前の世論調査では、8か月前にははるかに少ない16%がそう考えていたことがわかった。[ 21 ]
1968年4月、カーナー報告書が発表されてから1か月後、マーティン・ルーサー・キング・ジュニアが暗殺され、100以上の都市で抗議と悲しみの暴動が発生した。 [ 22 ]この暴動は、多くの人が恐れていたように、アメリカが人種差別に基づく都市暴力の連続的な年月に向かっていることを示しているように見えたが、1968年以降、暴動はほぼ消滅した。このような暴動が再び発生したのは1980年になってからで、しかもマイアミという1つの都市だけだった。それから12年後、ロサンゼルスでロドニー・キング暴動が発生し、再び大きな騒乱が起こった。
報告書の大部分は無視され、その勧告は実施されていないと一般的に考えられている。[ 23 ]
その「国家行動」勧告のいくつかは、各政策に対する批判にあるように、効果が疑わしい形で対処されてきた。議会は報告書完成から約1か月後に公正住宅法を可決し、数年以内に、国内最大の2つの都市支援プログラム（モデルシティと都市再生）と教育への連邦援助の資金が倍増した。さらに、議会は公正住宅法を基盤として住宅の平等を促進するためにコミュニティ開発法を可決した。主要な警察活動と暴動鎮圧に関する勧告の多くも採用された。警察組織は1967年当時よりも人種的に多様化しており、現在ではほぼすべての都市で正式な苦情処理プロセスが導入され、多くの都市では、警官がパトカーから降りて担当区域の人々と信頼関係を築けるようにするコミュニティ警察プログラムが採用されている。ジョージ・フロイド、ブレオナ・テイラー、フレディ・グレイに対する抗議活動など、警察の残虐行為に対する多くの抗議活動からも明らかなように、警察の残虐行為は大きな社会問題となっている。精神疾患は現在、1967年当時とは大きく異なる扱いを受けており、警察は群衆の頭上に向けて発砲することを禁止するなど、新たな群衆統制技術を用いて群衆を解散させている。1980年代の公共政策における脱施設化の傾向と緊縮財政措置の結果、精神病院への資金は激減した。[ 24 ]この報告書自体は、主要な住宅差別および人種隔離撤廃の裁判や経済研究で引用されている。その「二つの社会」警告は、悲惨な警察事件が発生するたびに頻繁に使用される社会政治的な略語の形になっている。[ 25 ]リチャード・ニクソン、ジェラルド・フォード、ロナルド・レーガン、ドナルド・トランプの各大統領は、強力な警察活動と暴動の鎮圧を支持する法と秩序の綱領を掲げた。報告書が予測したように、1960年代が終わった後も、警察の残虐行為は暴動や抗議デモを引き起こし続け、その数、頻度、激しさは大幅に減少したが、1980年のマイアミ暴動、1989年のマイアミ暴動、1992年のロサンゼルス暴動とウェストラスベガス暴動、1992年のワシントンハイツ暴動、1996年のフロリダ州セントピーターズバーグ暴動、2001年のシンシナティ暴動、2013年のフラットブッシュ暴動、オスカー・グラント射殺事件に関連した2009年と2010年の暴動、2014年のオークランド暴動、 2014年のファーガソン騒乱、2015年のボルチモア抗議デモ、2016年のシャーロット暴動などがあった。2016年のミルウォーキー暴動、2017年のアナハイム抗議デモ、2017年のセントルイス抗議デモ、そして2020年のジョージ・フロイド抗議デモ。
2024年現在、その勧告の多くは実施されていない。ヘッドスタート・プログラムは委員会が望んだ水準の資金提供を受けたことはなく、委員会の主要な福祉および職業訓練に関する勧告も採用されていない。この報告書についてより正確に言うならば、無視されたり忘れ去られたりしたのではなく、その実施が勧告の「範囲と緊急性に見合ったものではなかった」ということだろう。
ミルトン・S・アイゼンハワー財団（アイゼンハワー財団）は、カーナー委員会および1968年に設立された暴力の原因と予防に関する国家委員会（国家暴力委員会）の調査結果を支援するために1981年に設立されました。カーナー委員会の事務局長を務めたギンズバーグ氏、カーナー委員会の委員であり上院議員でもあったフレッド・ハリス氏（民主党、オクラホマ州選出）、そして同じくカーナー委員会の委員であり上院議員でもあったエドワード・ブルック氏（共和党、マサチューセッツ州選出）は、アイゼンハワー財団の創設理事を務めました。財団は、カーナー委員会の最終報告書の25年後、30年後、40年後の更新版を公表しています。
カーナー報告書の30周年を記念して、アイゼンハワー財団は1998年に「ミレニアムの危機」と「貧困者収容所に閉じ込められて」という2つの補完的な報告書を後援した。「ミレニアムの危機」は、ハリス委員が共同執筆し、その後数年間で人種間の格差が拡大し、都心部の失業率が危機的なレベルに達したことを明らかにした。[ 26 ] 「ミレニアムの危機」は、カーナー報告書の後の10年間の大半において、アメリカは報告書が扱った主要な分野、すなわち人種、貧困、都心部において進歩を遂げたことを明らかにした。その後、一連の経済ショックと動向、そして政府の行動と不作為によって、進歩は止まり、ある意味では後退した。
ハリスは『貧困者収容所に閉じ込められて』の中で、「今日、カーナー報告書から30年経った今、アメリカの貧困は以前よりも深刻で、より黒く、より褐色になり、都市部に集中しており、都市部はアメリカの貧困者収容所と化している」と報告している。[ 26 ]
委員会の顧問社会学者の一人であるゲイリー・T・マルクスは、報告書が1967年に存在した差別の日常的な例を挙げていればよかったのにと述べている。[ 27 ] それらがなかったため、白人たちは委員会が間違っているか、他人のことを言っているのだと信じることができた。
保守派は、国がすでに国内の貧困との戦いとベトナム戦争の両方に取り組んでいる時期に、委員会の多くの勧告（170以上あった）にかかる費用を批判した。ある下院議員は、「大統領委員会の勧告は3つの言葉で要約できる。『もっとお金を使え』」と述べた。[ 28 ]
1998年に報告書の30周年を記念する講演で、保守派の論客でありハーバード大学の歴史学教授であるステファン・サーンストロムは次のように主張した。「委員会は暴動の原因が白人の人種差別にあると当然のこととしていたため、黒人の状況がはるかに悪かったバーミンガムや他の南部の都市では暴動が起きなかったのに、リベラルなデトロイトでは暴動が起きたのはなぜかという問題に直面するのは厄介だっただろう。同様に、問題が白人の人種差別にあるのなら、白人の人種差別的な態度が1960年代よりもはるかに野蛮だった1930年代にはなぜ暴動が起きなかったのか？」[ 29 ] [ 30 ]
他の人々は、期待の重要性を指摘することでこの批判に反論している。アラバマ州や他の州では、黒人は「自分の立場を知る」ことによってのみ生き残ることができたが、北部では、黒人は公正な扱いを期待していた。[ 31 ]革命に関するより広範な著作では、これはトクヴィル効果またはパラドックスと呼ばれている。この批判はまた、タンパ、ヒューストン、ジャクソン（ミシシッピ州）などの南部の都市で深刻な/大規模な暴動があったこと、デトロイトなどの北部の都市の黒人人口がほとんどの南部の町や都市の総人口より多かったことを無視しているようにも見える。1930年代に暴動がなかった理由については、この時代はあらゆる人種の多くの人々にとって経済的に非常に困窮していたため、暴動があったとしても、人種的な性質ではなく階級的な性質のものであった可能性が高い。
国家市民騒乱諮問委員会の報告書（パブリックドメインのオーディオブック、LibriVoxにて配信中）