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国内避難民（IDP）とは、住居を追われたものの、自国の国境内に留まっている人のことである。[ 1 ]彼らは難民と呼ばれることが多いが、難民の法的定義には当てはまらない。 [ 2 ]
2022年には、世界中で7050万人の国内避難民がいると推定された。[ 3 ]国内避難民に関する世界的な統計が入手可能な最初の年は1989年である。2022年5月3日現在 、国内避難民人口が最も多い国は、ウクライナ（800万人）[ 4 ] [ 5 ] [ 6 ] [ 7 ] 、シリア（760万人）、スーダン（730万人）[ 8 ] 、エチオピア（550万人）[ 9 ] 、コンゴ民主共和国（520万人）、コロンビア（490万人） [ 10 ] 、イエメン（430万人） [ 11 ] 、アフガニスタン（380万人）[ 12 ] 、イラク（360万人）、南スーダン（190万人）、パキスタン（140万人）、ナイジェリア（120万人）、ソマリア（110万人） [ 13 ]であった。 2024年1月時点で、ガザ地区のパレスチナ人（190万人）の85%以上が国内避難民であった[ 14 ]。
国連とUNHCRは、ジュネーブに拠点を置く国内避難民監視センターを通じて、世界中の国内避難民の監視と分析を支援している。[ 1 ] [ 15 ]
「難民」には1951年の難民条約に基づく権威ある定義がある一方、国内避難民（IDP）には普遍的な法的定義はなく、アフリカ諸国向けの地域条約（カンパラ条約参照）のみが存在する。しかし、国連の報告書「国内避難に関する指導原則」では、以下の定義が用いられている。
特に武力紛争、広範な暴力の状況、人権侵害、自然災害または人為的災害の結果として、またはそれらの影響を避けるために、避難を余儀なくされた、または住居や常居所を離れることを強いられた個人または集団であって、国際的に認められた国家の国境を越えていない者。[ 16 ]
上記では国内避難の2つの重要な要素（強制と国内移動）を強調しているが、指導原則は厳密な定義ではなく、「指導原則が関心を寄せる人々のカテゴリーを記述的に特定する」ことを示している。[ 17 ]このように、この文書は「特に」という言葉が避難の理由のリストが網羅的ではないことを示しているため、「法的正確さよりも柔軟性を意図的に目指している」[ 18 ]。しかし、エリン・ムーニーが指摘しているように、「国内避難に関する世界的な統計は、一般的に紛争や人権侵害によって故郷を追われた国内避難民のみを数えている。さらに、最近の研究では、国内避難民の概念をさらに狭く定義し、暴力によって避難させられた人々に限定すべきだと提言している。」[ 19 ]しかし、近年では自然災害や緩慢な気候変動が国内避難の主な原動力となっているため、この見解は時代遅れになっている。ただし、紛争は依然として既存の国内避難民全体の主な原因である。[ 20 ]そのため、気候変動によって避難した国内避難民は、統計に記録されることで全体的に注目度が高まっています。このように、国内避難の理由は多岐にわたりますが、多くの人が国内避難民を、国際国境を越えれば難民と定義される人々だと考えているため、難民という言葉は、実際には難民という言葉とほぼ同じ意味で国内避難民に適用されることがよくあります。
国内避難民の正確な数を把握することは非常に困難です。なぜなら、人口は一定ではないからです。避難民の中には、故郷に戻る人もいれば、避難する人もいます。また、人道支援を受けるために定期的に避難民キャンプに戻る人もいます。スーダン西部のダルフールのような大規模なキャンプにいる避難民のケースは比較的よく報告されていますが、より大きな町や都市に避難した避難民を評価することは非常に困難です。多くの場合、公式の数字を、現地で活動している人道支援団体から得た追加情報で補完する必要があります。したがって、2450万人という数字は推定値として扱う必要があります。[ 21 ]さらに、ほとんどの公式の数字には、紛争や自然災害によって避難した人だけが含まれています。開発によって引き起こされた避難民は、評価に含まれていないことがよくあります。すべての避難民の70～80％は女性と子供であると推定されています。[ 22 ]
2010年時点で、国内避難民と難民の50%が都市部にいると推定されており、その多くは長期にわたる避難生活を送っており、故郷に戻る可能性はほとんどない。2013年の調査では、こうした長期にわたる都市部での避難は、歴史的に農村部での避難への対応に重点が置かれてきたため、国際援助やガバナンスによって十分に考慮されてこなかったことが明らかになった。[ 23 ]この調査は、こうした長期にわたる都市部での避難には、避難民とその受け入れ社会へのアプローチを根本的に変える必要があると主張している。都市部での避難への対応を再構築するには、人権や開発関係者、地方政府や中央政府も関与する必要があると指摘している。避難民が示した創意工夫と不屈の精神、都市部がもたらす自給自足と安全の機会、そして避難民が受け入れ社会に貢献できることを反映させるために、この問題に関する言説を変える必要があると提唱している。[ 23 ]最新の国別内訳はオンラインで確認できる。[ 24 ]
以下の表は、国内避難民（IDP）の数別に国と地域を一覧にしたものです。国内避難民監視センター（IDMC）によると、国内避難民の数は、その年に記録された国内における強制的な移動の数を指し、複数回避難を経験した人も含まれる場合があります。国内避難民の総数は、年末時点で国内避難生活を送っているすべての人々の状況を表しており、紛争による国内避難民と災害による国内避難民の数の合計です。
国内避難民の保護と支援の問題は新しい問題ではありません。国際法では、関係政府は自国の国内避難民に支援と保護を提供する責任があります。しかし、避難民の多くは内戦や暴力の結果、あるいは中央政府の権威が疑わしい状況にあるため、支援や保護を提供する意思のある地方当局は存在しません。[ 29 ] 11か国で約500万人の国内避難民が「政府からの重要な人道支援を全く受けていない」と推定されています。[ 22 ]このような状況下では、人道的根拠に基づく復興政策は、これらの脆弱なグループを地域の社会サービスに統合し、仕事、教育、医療の機会へのアクセスを可能にすることで、これらのグループ間の機会の不平等を減らすことを目的とするべきです。さもなければ、新たな紛争が勃発する可能性があります。[ 30 ]
難民の場合とは異なり、難民や国内避難民を保護し支援する全体的な責任を負う国際人道機関は存在しない。いくつかの組織が特定の状況下でその空白を埋めてきた。[ 31 ]
国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）は、1950年12月14日の総会決議428（V）により、「1951年の国連難民の地位に関する条約および1967年の議定書に導かれ、難民の世界的な保護および難民問題の解決のための国際的な行動を主導し、調整する」ことを義務付けられました。[ 32 ] UNHCRは、少なくとも1972年以降、国内避難民に対する救援および復興プログラムを実施しているにもかかわらず、国内避難民（IDP）に対する排他的な権限は持っていないと伝統的に主張してきました。 [ 33 ] 2000年代半ばまでは、国連事務総長からの具体的な要請があり、関係国の同意がある場合に限り、特定の状況で国内避難民を支援するという条件付きで関与していました。[ 34 ] 2005年には約560万人の国内避難民（2500万人以上）を支援していたが、アフリカでは約110万人に過ぎなかった。[ 35 ] [ 36 ]
2005年、UNHCRは他の人道支援機関と協定を締結した。「この協定に基づき、UNHCRは国内避難民の保護、緊急避難所、キャンプ管理の主導的責任を負うことになる。」[ 37 ] 2019年、UNHCRは国内避難民政策を更新し、国内避難民の状況に断固として予測可能な形で関与するというコミットメントを再確認した。[ 38 ]
赤十字国際委員会（ICRC）は、武力紛争の最中にいる民間人に影響を与える国際人道法の適用を確保するという使命を担っている。ICRCは従来、国内避難民と自宅にとどまっている民間人を区別してこなかった。2006年の政策声明で、ICRCは次のように述べている。
赤十字国際委員会（ICRC）の全体的な目標は、武力紛争やその他の暴力的な状況に巻き込まれた人々の苦しみを軽減することです。そのため、ICRCは、避難民であるか否かを問わず、そのような人々に対して効果的かつ効率的な支援と保護を提供するよう努め、他の人道支援団体の活動も考慮に入れています。ICRCは、世界各地での長年の経験に基づき、避難民と地元および受け入れコミュニティの両方の最も緊急な人道的ニーズを満たすように設計された、民間人全体に対する運用アプローチを策定しました。[ 39 ]
しかし、同団体の運営責任者は以前、国内避難民は「住居や食料、水、医薬品、お金の通常の供給源を奪われているため、異なる、そして多くの場合より緊急な物質的ニーズを抱えている」と認識していた。[ 40 ]
国内避難民のニーズに対応するために国際的に構築された以前のシステムは、国内避難民の保護と支援の責任が国連機関、すなわちUNHCR、ユニセフ、WFP、UNDP、国連人権高等弁務官事務所、国際移住機関（IOM）、赤十字国際委員会（ICRC）、および国際NGOの間で共有されていたため、協力的アプローチと呼ばれていました。調整は、関係国の国連緊急救援調整官と人道調整官の責任です。 [ 41 ]彼らは、2004年に設立され、国連人道問題調整事務所（OCHA）に設置されている機関間避難民部によって支援されています。 [ 42 ]
当初の共同作業アプローチは、ますます批判にさらされている。ロベルタ・コーエン記者が報告する。
国連および独立機関によるほぼすべての評価で、国内避難民に関しては協力的なアプローチに欠陥があると指摘されている。まず、支援と保護に関して現場での責任の所在が明確ではない。また、各機関がそれぞれの任務、資源、利益に基づいて関与したい状況を自由に選択できるため、行動の予測可能性も低い。新たな緊急事態が発生するたびに、どの機関、あるいはそれらの組み合わせが関与するのかは誰にも分からない。[ 43 ]
2005年には、さまざまな人道支援機関に分野別の責任を与えることで問題を解決しようとする試みがあり、特にUNHCRがキャンプや緊急避難所の保護と管理の責任を引き受けた。[ 43 ]強制移住レビューでは、「共同対応の下で機関に正式な責任が割り当てられていないため、責任放棄が可能であり、したがって機関が約束を破った場合の説明責任がない」と述べられている。[ 44 ]
同様に、難民に関する研究では、避難民を支援するための重要な手段として、分野横断的な協力が示唆されている。[ 45 ]
クラスターアプローチでは、個々の機関を「セクターリーダー」に指定し、特定の分野での活動を調整して、新たに特定されたギャップを埋めようとします。クラスターアプローチは、2004年と2005年のダルフール危機に対する作戦対応の弱さから生じた調整と能力に関する懸念、および当時のERC（欧州救援委員会）のヤン・エゲランドが委託した人道支援対応レビュー（HRR）の批判的な調査結果を受けて考案されました。エゲランドはセクターのリーダーシップの強化を求め、さまざまなレベル（本部、地域、国、作戦）での「クラスター」の概念を導入しました。
クラスターアプローチは、グローバルレベルとローカルレベルの両方で運用されます。グローバルレベルでは、このアプローチは、より優れた緊急対応能力の開発、適切な訓練を受けた技術専門家への一貫したアクセスと強化された物資備蓄の確保、および関連するすべての人道支援パートナーの関与の強化を通じて、11の主要な「ギャップ」分野における能力構築を目的としています。現場レベルでは、クラスターアプローチは、人道支援機関（国連／赤十字・赤新月社／国際機関／NGO）のクラスターを動員して特定のセクターまたは活動分野で対応することで、調整および対応能力を強化します。各クラスターには、人道委員会と国別チームの合意に基づき、明確に指定され責任を負うリーダーがいます。グローバルレベルで指定されたリーダー機関は、作戦に直接参加するだけでなく、それぞれの分野内の他の組織と調整および監督を行い、指定された指揮系統を通じてサミットでERCに結果を報告します。ただし、リーダー機関は「最後の頼みの綱」としての責任を負っており、これはクラスターリーダーがそれぞれの責任分野で適切かつ十分な対応を確保するために全力を尽くすというコミットメントを表しています。クラスターアプローチは、2005年12月にIASC（人道危機に関する国際機関）が承認した一連の改革の一部であり、その後、8つの慢性的な人道危機と6つの突発的な緊急事態に適用された。しかし、この改革は当初、コンゴ民主共和国、リベリア、ソマリア、ウガンダの4カ国で展開され、評価された。
当初、これらのクラスターは9つの地域に集中していた。
IASC原則では、重大なギャップが検出されなかった4つのセクター（a）WFPが主導する食料、b）UNHCRが主導する難民、c）UNICEFが主導する教育、d）FAOが主導する農業）にはクラスターアプローチを適用する必要はないと判断されました。
当初の9つのクラスターは、後に農業と教育を含むように拡大された。
難民の場合とは異なり、国内避難民に特化した国際条約は存在しない。アフリカ諸国向けの地域条約のみが確立されている（カンパラ条約を参照）。他のいくつかの国は、難民の定義と保護を国内避難民に適用するよう再考することを提唱しているが、これまでのところ具体的な行動は実現していない。[ 46 ] [ 47 ]このギャップを認識し、ブトロス・ガーリ国連事務総長は1992年にフランシス・デンを国内避難民担当代表に任命した。デンは国内避難民の擁護者としての活動に加え、1994年に国連総会の要請を受けて、国内避難民の保護に関連する既存の国際法を調査し、まとめることに着手した。[ 48 ]この作業の結果が「国内避難に関する指導原則」という文書である。[ 16 ]
この指導原則は、避難民発生前（すなわち、避難民の発生を防止するため）、発生中、発生後の国家の責任を定めている。この原則は、国連総会、アフリカ人権人民委員会（ACHPR）、そしてスーダン、コンゴ民主共和国、ウガンダを含む2006年大湖地域安全保障・安定・開発協定の署名国によって承認されている。
しかし、指導原則は拘束力を持たない。アフリカ人権委員会の難民、国内避難民、亡命希望者に関する特別報告者であるバハメ・トム・ニャンドゥガ氏が述べたように、「国内避難に関する拘束力のある国際法制度の欠如は、国際法における重大な欠陥である」[ 49 ] 。
2004年9月、国連事務総長は、ウォルター・ケーリンを国内避難民の人権に関する代表に任命することで、事務総長の継続的な関心を示した。彼の任務の一部には、指導原則の推進が含まれる。[ 50 ]
いわゆる「紛争後」の状況では、国際社会では伝統的に戦前の現状への回帰を目指すことが重視されてきた。[ 51 ]しかし、暴力的な紛争は政治、経済、社会構造を破壊し、その結果として新しい構造が、多くの場合不可逆的に形成されるため、意見は徐々に変化している。[ 51 ]さらに、戦前の構造がそもそも紛争を引き起こしたり、早期解決を妨げたりした場合は、戦前の現状への回帰は実際には望ましくないかもしれない。国内避難民や難民の帰還権は、この問題の最も複雑な側面の1つになり得る。[ 51 ]
通常、避難民が元の地域と元の財産に戻れるように、国際社会と人道支援団体が圧力をかけます。 [ 51 ]ピニェイロ原則としても知られる、難民と国内避難民のための住居と財産の返還に関する国連原則は、住居、土地、財産（HLP）の返還の技術的および法的側面の管理に関するガイダンスを提供します。[ 51 ]返還権は、世界中の国内避難民と難民にとって非常に重要であり、侵略者が紛争から利益を得るのを防ぐために重要です。[ 51 ]しかし、それぞれの地域の状況を明確に理解しないと、完全な返還権は実行不可能になり、難民と国内避難民など、保護するように設計されている人々を保護できない可能性があります。[ 51 ]
ODI Globalの研究者は、人道支援団体がこれらの問題に関する専門知識をさらに深める必要性を強調しており、人道問題と土地・財産問題の両方に精通した専門家を活用し、これらの問題の解決を目指す国家主体により良い助言を提供する必要があると述べている。 [ 51 ] ODIは、人道支援機関に対し、国内避難民や難民の帰還を重視する一環として、持続可能な再統合への意識を高めるよう求めている。[ 51 ]これらの問題を解決するための枠組みが作られたとしても、関係するすべての当事者に法的助言を提供する必要がある。[ 51 ]
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