路上生活者支援イニシアチブ

路上生活者対策は、英国政府の路上生活者ユニット（RSU）による取り組みであり、ロンドンのホームレス支援団体セント・マンゴーズによる「全国野宿週間」というキャンペーンから生まれた。ホームレスの人々を緊急宿泊施設に泊まらせるために設計された。

英国の首都ロンドンは、常に手頃な住宅を見つけられない移民を大量に引きつけてきた。他の大都市や町にも、ホームレスや野宿者が同程度にいたが、規模ははるかに小さかった。

多くは統合失調症のような深刻で慢性的な精神疾患を抱えており、そのために「家も根も無い」、つまり安定した生活を送ることができなかった。^[1]貧困に陥ったり、家族や友人からの社会的支援がなかったりする者もいた。軍隊、刑務所、老人ホーム、精神病院などの施設を去った者もいた。

これらの移民たちは、主に人目につかない場所で寝泊まりしました。リンカーン・イン・フィールズ、ウォータールー橋の下のアーチ、ロイヤル・フェスティバル・ホールの裏手などがその例です。最も有名なのは、エンバンクメント駅の近くにあるハンガーフォード橋のエリアで、慈善団体の「炊き出し」で食料や毛布、医療支援、そして「キップ」と呼ばれる一晩の寝床の提供など、その他の社会的支援が提供されていました。

1980 年代には、さまざまな要因が徐々に重なり、背景にあった問題が社会的、政治的な危機へと変化しました。

不動産価格の上昇により、所有者が低技能移民労働者に部屋を貸して生計を立てていた、荒廃したビクトリア朝のテラスハウスが市場価値のある資産に変わった。こうした下宿屋や「掘っ立て小屋」は、多くの場合、女性の「女主人」によって運営されており、手頃な家賃で基本的な宿泊と食事に加え、ある程度の社会的支援も提供していた。この時期にこうした家は売却され、かつて住んでいた人々はホームレスになった。

ロンドン港の商船と港湾の衰退により、移動可能で高給を得ていたが、暇で行くところがなく仕事を見つけるのが困難な男性たちが解雇された。

ホステル居住者の宿泊基準を改善するために政府が政策を変更したことにより、ロンドンのホステルの約 5,000 の部屋が閉鎖された。基本的な住居が失われたため、英国の首都の路上で野宿する人々の数は数千人に達した。

「コミュニティでのケア」が精神病院の患者を路上に追い出すことにつながったという見方もあった。これは実証されなかったが、多くの元患者は退院後、無視され虐待を受けた。

路上生活者の増加に関するニュース報道は、保守党政権の社会経済政策課題の崩壊を象徴するムード音楽の一部となった。

1989 年、ホームレス支援団体のセント・マンゴーズが、この問題を浮き彫りにし、懸念の雰囲気を盛り上げるために、全国野宿週間を企画しました。1990 年に行われた 2 回目の野宿イベントは議会で議論され、議事録に記録されました (こちらを参照)。1991 年にも再び報道され、ホームレスの支援に対する意識を高め、資金を集めるために 3 万人が野宿したとされる事件によって、サッチャー首相の支持率低下が浮き彫りになりました。

サッチャー首相が所属する議会政党から失脚したのは、副首相のジェフリー・ハウ氏の演説がきっかけだった。ハウ氏の妻エルスペスさんはホームレス支援キャンペーンの宣伝で主導的な役割を果たし、夫が議会で行った、上司の政治的失脚につながった演説を書いたと広く考えられている。

1993年、マイケル・リープマンはインディペンデント紙に次のように書いている。^[2]

「彼女はまた、ホームレス問題に積極的に取り組んできた。1990年6月、彼女はホームレス問題を訴えるために段ボール箱の中で一夜を過ごした数人の著名人の一人でした。」

「ジェフリー卿は当時まだ内閣の一員であり、首相のマーガレット・サッチャーはハウ夫人の行為に激怒した。それが亀裂を広げ、まずジェフリー卿の辞任（ハウ夫人が彼の演説を書いたと言われている）に、そしてサッチャー夫人の解任に繋がった。」

サッチャー首相が退陣すると、ホームレス問題に長年関心を持ち、活動家の間で確固たる評判を得ていた保守党の「下院議員」ジョージ・ヤング卿が、ホームレスを路上から救出するために2億ポンドを費やすことになり、住宅大臣に任命された。

1990年以降、保守党と労働党の両政権によって導入された数々の政府資金による成功したプログラムを受けて、イングランドにおける路上ホームレス（野宿者）のレベルは1980年代後半から着実に減少している。

これらの取り組みは、路上生活者イニシアチブ (RSI) と呼ばれることがよくあります。実際、RSI の 3 つのフェーズは 1990 年から 1999 年まで続きました。1997 年まで、RSI は、路上生活者の数が国内の他のどの地域よりもはるかに多かったロンドンに集中していました。1997 年に、RSI はイングランドの他の 36 地域に拡大されました。1999 年、政府レポート「Coming in from the Cold」の発行を受けて、RSI は、前年に労働党政権の選挙後に作成された RSU が監督する新しいプログラムに置き換えられました。

RSI は、1980 年代の大半にわたって路上生活者が継続的に増加したこと、特に路上生活者の数が多く目立ったロンドン中心部で増加したこと、そしてその数に関する政治的な敏感さが特に顕著であったことの結果として、1990 年に始まりました。

1980 年代には、さまざまな場所に路上生活者の大規模なキャンプ地が数多く出現し、メディアでは「段ボール シティ」と呼ばれていました。実際、段ボール シティは、ある意味では移動可能な都市でした。1980 年代初頭、このキャンプ地はロンドンエンバンクメント チューブ駅のテムズ川近くにありましたが、ウェストミンスター市議会がボランティア団体と協力して路上生活者の居住地として閉鎖され、路上生活者が使用していたスペースが小売ショッピング エリアに改装されました。この居住地が閉鎖される前に実施された再定住作業により、多くの路上生活者が恒久的な住居 (自給自足型の市営住宅や住宅協会のアパート) を見つける支援を受けました。

その後、カードボード・シティは、1980年代後半に同様の閉鎖作戦が行われたロンドン中心部の公園、リンカーン・イン・フィールズに移転し、その後、1990年代初頭に3度目の閉鎖作戦が行われたサウス・ロンドンの「ブルリング」の場所へと移転した。そのたびに、ボランティア団体の一部が関係地方自治体と連携し、その地域から路上生活者を排除する支援を行った。これを行った理由は、閉鎖が不可避であっただけでなく、影響を受ける路上生活者に追加の支援を提供することでもあり、これには恒久的な宿泊施設へのアクセスや、精神的・身体的健康状態の悪化や薬物乱用に関連するその他の支援ニーズに対処するための追加支援などが含まれていた。

いくつかの団体は、路上生活者にとって自由の侵害であり、路上生活者が他の場所に移されることにつながるという理由で、このパートナーシップに参加しないことを選択しました。確かに、一部の人々は援助の申し出を受け入れず、別の場所に寝るために移動したことが証拠から明らかになりました。しかし、他の人々は支援を受けてうまく住居を見つけ、住居を維持することができました。

1980 年代後半のロンドンでは、毎晩およそ 1,000 人の男女がロンドン中心部の路上で寝ているのが見られました。そのほとんどは、ウェストミンスター、カムデン、ランベスといったロンドン中心部の自治区でした。路上生活者の増加は、次のようなさまざまな理由から生じました。

• ロンドンのホステル（シェルター）のベッドスペース数は、ホステルが寮からシングルルームにアップグレードされた結果減少し、ホステルの質は向上したもののベッドスペースは減少しました。
• 25歳未満の人々に対する給付金水準および関連する制限の削減により、この年齢層の路上生活者が増加しています。
• 英国では失業率が上昇し、必然的に低所得者の住居維持能力が低下します。
• 保守党政権が導入したイニシアチブにより、人々が地方自治体の住宅を「購入する権利」を行使したため、建設される社会住宅ユニットの数が減少し、社会住宅ユニットが失われた。

RSI の 3 つのフェーズは 1990 年から 1999 年まで実行され、政府に総額 2 億ポンド以上の費用がかかりました。初期フェーズでは、ホームレス精神障害者イニシアチブ (HMII) と呼ばれる関連イニシアチブが同時に実行されました。これは、精神疾患のある路上生活者が一般の人々と彼ら自身に及ぼす危険に対する国民の懸念から生まれました。HMII は RSI に比べると規模は小規模でしたが、精神疾患のある路上生活者のための一連の高品質で一時的および恒久的な自己完結型宿泊施設の創設につながり、住宅支援を提供する一般住宅チームの作業をサポートおよび補完するための関連精神保健チームへの資金提供も含まれていました。

RSI は資金調達に重点を置きました。

• ロンドン全域で路上生活者向けに約 4,000 戸の宿泊施設（ほとんどが独立型、一部は共同）を建設し、その大部分は土地が安い南ロンドンに建設されます。
• 再定住チームは、適切な路上生活者を RSI の宿泊施設に紹介し、宿泊施設を維持できるように支援する任務を負っています。
• テムズ・リーチ・セント・マンゴーズやブロードウェイなどが運営するストリート・アウトリーチ・チームが、路上生活者との最初の接触を行っています。
• 仮設建物内の基本的な緊急冬季避難所。
• ホステル内の路上生活者のためのスペース。

この取り組みは、基本的に中央政府、地方政府、ボランティア部門のパートナーシップでした。さらに、住宅協会、医療提供者、警察、地元企業も、多機関アプローチと呼ばれる取り組みに参加しました。これは、路上生活者に対する責任を持つさまざまな政府部門をまとめる、部門間の大臣グループを政府レベルで設立したことに反映されました。

ボランティア団体は、サービスを提供するために政府から直接資金提供を受けていた。中央政府は、野宿問題に対処する地方自治体にほとんど信頼を寄せていなかったため、直接資金を提供するという異例の措置を取った。さらに、ロンドンでは、1980年代のマーガレット・サッチャー政権がグレーター・ロンドン・カウンシルを解散していたため、資金提供の責任を負える立場にある地方機関は首都に存在しなかった。

提供構造モデルは、地方自治体の境界を考慮せず、ロンドン中心部の主な野宿エリアを中心に構築された多数の地域コンソーシアムを基盤としていました。コンソーシアムは極めて包括的であり、そのため、ボランティア、地方自治体、中央政府、およびビジネス部門の代表者を含む会員の規模が大きいため、扱いにくい場合がよくありました。

RSI は、さまざまなフェーズを通じて、次の分野で成功を収めました。

• 野宿を減らすという重点的な課題に向けて、主要関係者を結集することに成功しました。
• 路上生活者のための新しい宿泊施設の建設は遅れたものの、最終的には、路上生活者を「永久に」受け入れる目的で、ほぼ独立した宿泊施設約 4,000 戸が建設されました。
• 再定住チームは、路上生活者に住居を見つけるだけでなく、賃貸契約の維持も支援し、ある程度の成功を収めた。
• ロンドン中心部で活動するアウトリーチ チームは、これまで以上に存在感を示し、路上生活者用ユニットへの「ゲートキーピング」アクセスのプロセスを策定し、路上生活をしたことがなく、必然的にニーズが低い人々がユニットに入居するのを回避しました。
• 最も重要なのは、ロンドンの路上で一晩に見つかる路上生活者の数が、1995年までに約1,000人から270人に減少したことだ。

RSI の制限は次のとおりです。

• 数は減少したものの、1990年代半ばには頭打ちになったようで、路上生活者たちは引き続き路上生活者からの脱出に協力しているものの、その代わりに新たな路上生活者が現れるようになった。
• チームから提供された再定住支援は短期間で、多くの場合はわずか 6 か月でした。その結果、統計によると、自立型住居への入居支援を受けた人々の約 20% が 1 年以内に立ち去り、路上生活に戻るケースが多く見られました。
• ボランティア団体による宿泊施設の「ゲートキーピング」は非常に複雑で、一部の団体は他の団体よりも熱心に取り組んでいました。路上生活者専用の自立型宿泊施設の抜き打ち検査では、路上生活者用宿泊施設に紹介された人々のかなり少数が、実際には一度も路上生活をしたことがないことが明らかになりました。

1997年までに、新労働党政権は、路上生活者問題への取り組みに、これまでとは異なる、より効果的なアプローチを望んだ。政府は、新政権が取り組むべき主要な社会問題の優先順位を決めるため、首相官邸内に社会排除ユニット（SEU）を設置した。路上生活者は最優先事項として選ばれ、RSUが設立された。RSUは、ルイーズ・ケイシーという名の、知名度が高く率直な「ホームレス問題担当大臣」が率いた。

RSU は、3 年間の期間内にイングランド全土の路上生活者を 3 分の 2 削減するという任務を負っていました。このプログラムは開始が遅れたため、最終的には 2 年強の期間に短縮されました。RSU の実践的および思想的アプローチは RSI とは大きく異なっていました。特に次の点が異なります。

• RSU の責任者、ルイーズ・ケイシー氏は、非常に「実践的」な方法でプログラムを主導し、チームとともに自ら定期的に路上に出て、ホステルに直接紹介したり、路上生活者を追跡したりして、失敗していると思われるシステムを「揺さぶる」という明確な目的を持っていました。彼女のチームは、職業公務員と、ボランティア部門から彼女と一緒に働くために厳選されたさまざまな人々で構成されていました。
• アウトリーチ チームに求められるアプローチは異なり、チームは路上生活者に対してより積極的にアプローチすることが求められました。スタッフから路上生活者へのアプローチは、「あなたのペースに合わせて取り組む」という特徴から、「なぜここにいるのか、路上生活から抜け出すために何が必要なのか」というより直接的なものに変わりました。

RSU の資金調達アプローチも、次の点では異なっていました。

• アウトリーチ チーム (現在は連絡および評価チーム (CATS) として知られています) はプログラムの重要な要素として引き続き資金提供を受けましたが、重複を避け、ロンドン中心部の地理的エリアに対する所有権を高めるために、チームの数は削減されました。
• 再定住チームは、地理的な基準に基づいて活動する 6 つの賃貸維持チーム (TST) に再編成され、かつて路上生活を送っていた人々を自立した住居で維持するという任務を負い、サポートを提供できる期間に制限は課されませんでした。
• RSU は、大規模なアパート建設プログラムに資金を提供するのではなく、最前線のホステルに追加のリソースを提供することに注力しました。ホステルへの財政投資を通じて、RSU はホステル内のベッドスペースを路上生活者用に確保し、路上からやってくる人々の処理能力を高めることができました。また、薬物やアルコールの問題を抱える人々のための特別なベッドスペースにも資金を提供しました。
• ロンドン、ブリストル、マンチェスターでは、ホステルのベッドを嫌がる、またはホステルへの入居を禁じられている路上生活者に、路上から簡単に出られ、快適な環境を提供する夜間センターに資金が投入された。
• 季節的な冬季避難所プログラムの代わりとして、路上生活者に基本的な緊急短期滞在の宿泊施設を提供するために、一連の臨時（「移動式」）避難所に資金が提供されました。
• コンソーシアムモデルは、パートナーの数を減らし、官僚主義を減らし、地方自治体に求められるリーダーシップを強化して、より合理化され、焦点が絞られたものとなるように再編成されました。
• ホステルシステムを通じて路上生活者を追跡し、「チェーン」と呼ばれる中央データベースを介してパートナー組織間で情報を共有することに、より多くの注意が払われました。
• 警察の役割は強化され、路上生活者（定着した路上生活者だけでなく、路上で酒を飲む人、路上で物乞いをする人、路上に新しくやってきた人など）と協力する「より安全な街路警察チーム」に中央政府から追加の資金が提供されました。
• 路上での物乞いや宗教団体による炊き出しなど、人々を再び路上のホームレス状態に引き戻す原因と見られるものへの取り組みに重点が置かれました。たとえば、RSU は、路上で物乞いをする人々に一般の人々が金銭を渡さないようにすることを目的とした、注目を集めるキャンペーンを実施しました。

RSU フェーズは、イングランド全土で路上生活者の 70% 削減に成功し、首相の目標である 3 分の 2 削減を達成したことを受けて 2002 年に終了しました。ロンドンでは削減はより控えめで、3 分の 2 削減の目標は達成されませんでした。

RSU が成功した要因は次のとおりです。

• RSU の代表が示した目立ったリーダーシップと、トニー・ブレア首相が路上生活者の削減を重視したことが結びつき、刺激を与え、大きな勢いを生み出しました。
• RSU が取った直接的なアプローチと、より積極的なアウトリーチ アプローチを組み合わせることで、ロンドン中心部の主要「ホットスポット」における路上生活者の数を減らすことに成功しました。以前は路上生活者が最大 100 人の集団で集まっていましたが、2001 年までに 12 人以上の路上生活者がいるホットスポットはめったに見られなくなりました。
• 最前線にある主要なホステルに路上生活者に専用のベッドスペースを割り当てることで、目標を達成するために必要な路上からの「流れ」が作り出されました。
• これまでほとんど投資が行われていなかったバーミンガムやヨークなどロンドン以外の都市のアウトリーチチームやホステルへの投資により、路上生活者の数は劇的に減少した。
• TST は、以前のものよりも、元路上生活者の賃貸住宅での維持に成功していることが証明され、立ち退き率と放棄率は、賃貸開始から 1 年以内に退去する入居者のほぼ 20% から 5% 未満に急落しました。
• ボランティア団体と警察の関係は、正式なものとなり、より効果的になりました。また、異なる団体が並行して活動するのではなく、より統合的なアプローチを特徴としていました。これは、警察、地方自治体の代表者、ボランティア団体が参加する定期的な会議の開催を通じて実践的に示され、路上生活者に関する情報が共有されました。適切かつ有益な場合には、共同で路上活動が行われました。

RSU のアプローチに対してはさまざまな方面から批判があったが、その成功は無条件ではなかった。特に、

• 一部の慈善団体は、RSU が推奨する強引なアプローチに強い懸念を示し、それがあまりに攻撃的で、路上生活者を軽視し、逆効果であると考えている。また、路上生活者の数を真に反映するものではなく、割り当てられた夜に低い数字を出すことを意図しているとますます認識されている路上カウントの信憑性にも異議を唱えている。
• RSU は、路上生活者の数を主な成果数値にすることに注力し、ロンドン中心部で 1 年間に野宿する路上生活者の数が、一晩に野宿する人の数の約 10 倍であるという事実をあまり重要視しませんでした。
• 路上の人数は減ったものの、ロンドン中心部のホステルはすぐに路上生活者で溢れかえるようになり、その多くはさまざまなニーズを抱えていた。批評家は、人々は長期滞在用の定住先を見つける手助けをされるのではなく、ホステルに「収容」されていると主張した。
• ロンドンでは、路上生活者の減少は国内の他の地域よりも少なく、毎晩100人以上が路上生活を続けているロンドン中心部のウェストミンスター区では、この問題は特に解決困難なものとみられる。

英国の社会的排除ユニットと路上生活者ユニットは、トニー・ブレア首相とルイーズ・ケイシー首相との会談後、オーストラリアで同様の取り組みを触発した。南オーストラリア州では、マイク・ラン首相（2002～2011年）の州政府が、ホームレス問題と戦うための一連の取り組みに多額の資金を投入した。社会包摂委員のデイビッド・カッポ氏とニューヨークのコモン・グラウンド・プログラムの創始者ロザンヌ・ハガティ氏の助言を受けて、ラン政権はコモン・グラウンド・アデレード^[3]を設立し、「路上生活」するホームレスの人々のために、質の高い都心部のアパート（集中的なサポートと組み合わせ）を建設した。政府はまた、アデレードの主要公立病院の救急科に入院するホームレスの人々を支援するために設計されたストリート・トゥ・ホーム・プログラムと病院連絡サービスにも資金を提供した。路上生活者として特定された患者は、ホームレスに戻るのではなく、専門家のサポートに裏打ちされた宿泊施設を見つける。コモン・グラウンドとストリート・トゥ・ホームは現在、オーストラリア全土の他の州でも運営されている。

RSU は 2002 年に再編され、ホームレス局となり、その後コミュニティおよび地方自治省に統合されました。2002 年以降の新しい方向性は、以下の優先事項に重点が置かれました。

• 路上生活者の削減に向けて引き続き取り組みますが、路上生活者向けサービスの資金を地方自治体に移譲するなど、全国の地方自治体にこの取り組みの主導的な役割を与えます。
• 各地方自治体は、路上生活者のさらなる削減計画を含むホームレス対策戦略を策定することが求められ、路上生活者の数が多い地域では、毎年の路上生活者調査を実施し、報告することが義務付けられました。
• 中央政府は反社会的行動の削減に一層の優先順位と資源を置き、元ホームレス問題担当大臣のルイーズ・ケイシー氏は、政府の尊重タスクフォースの責任者としてこの分野で新たな役割を与えられた。
• 予防サービスに重点が置かれ、特に「人々を支援する」と呼ばれる新しい住宅関連の資金源の開発により、コミュニティ内のアパートに住む脆弱な人々を支援する機会が増え、住居の喪失やホームレスを防ぐことができました。
• 路上生活者を支援する路上支援チームにも、ホステルのベッドを第一の選択肢とするのではなく、予防的アプローチを優先し、帰宅支援を含むさまざまな可能性を検討するよう要請された。

イングランドでは、ボランティア団体が主導的な役割を果たし、路上生活者の削減にかなりの進展がみられました。ボランティア団体の一部は、削減を達成するために作られた協力体制から外れることを選択しました。ロンドンは依然として最大の路上生活者問題を抱えており、毎晩 250 ～ 300 人が野宿し、年間では 3,000 人近くになります。とはいえ、この数字は他のヨーロッパの首都の路上生活者の数字と比べても遜色なく、たとえばロンドンと人口が同程度のニューヨークなどと比べるとかなり低い数字です。

昨年^{[いつ? ]イングランドでは路上生活者が 9% 増加しており、} 2012 年のオリンピック開催都市としてロンドンが選ばれたことを受けて、ロンドンの路上で路上生活する人々の数を減らすことに新たな関心が集まっています。

ニュー・ポリシー・インスティテュートとロンドン信託財団の共同プロジェクトであるロンドン貧困プロファイルが発表したデータによると、アウトリーチチームによって発見された路上生活者の数は2007年から2012/13年の間に2倍以上に増加し、約6,400人となっている。^[4]

• ハンサード参照
• セント・マンゴーのウェブサイト
• テムズリーチのウェブサイト