欧州におけるメディア所有権の透明性

メディア所有権の透明性とは、メディアの所有構造に関する正確で包括的かつ最新の情報が一般に公開されることを意味します。メディア所有権の透明性を保証する法的制度により、国民だけでなくメディア当局も、誰がメディアを実際に所有し、管理し、影響を与えているか、またメディアが政党や政府機関にどのような影響を与えているかを知ることができます。

メディア所有権の透明性は、あらゆる民主的なメディアシステムに不可欠な要素です。専門家、欧州の組織、NGOは、メディア所有権の透明性がメディアの多元性と民主主義にとって非常に重要であることに同意しています^{[1] 。たとえば、}メディアの集中と利益相反に対処するための措置を講じるための知識が得られるからです。さらに、メディア所有者の身元が一般に知られることで、メディアシステムの腐敗、不透明なメディアの民営化、メディアへの不当な影響など、メディアの権力の乱用を防ぐことができ、そのような乱用が認識、評価、公表、議論、防止されるようになります。^[2]透明性はまた、一般市民が消費するコンテンツやニュースの背後にある身元、利益、影響力について知らされること、そしてメディア市場が、特に市場の新規参入者に対して公平に機能することを保証します。^[1]さらに、メディア所有権の透明性は、メディア環境に関する一般の知識を促進し、制作されたコンテンツの批判的評価を可能にし、メディアシステムの運営方法に関する議論を強化します。^[2]民主主義と多元主義の社会にとってメディア所有権の透明性が重要であることは、欧州議会、欧州委員会のメディアの自由と多元主義に関するハイレベルグループ^[1]、欧州評議会によって広く認識されている。ここ数年、企業所有権の透明性をめぐって世界レベルで前例のない議論が行われており、例えばオープンガバメントパートナーシップや、メディア所有権の透明性に関する原則を定めた2014年の声明の中でG8諸国政府が取り上げている。 ^[3] 2016年には、パナマを拠点とする法律事務所モサック・フォンセカが記録を保有していなかったいわゆる「パナマ文書」スキャンダルを受けて、企業所有権の透明性が公の議論で勢いを増した。^[4]

国民がメディアを実際に所有し影響力を持つのは誰かを知ることができるように、国の法的枠組みは少なくとも以下の必須の基本情報の開示を確実にすべきである：メディアの名称と連絡先、定款、一定基準を超える株式保有の規模、一定の割合の株式を保有する直接所有者の氏名と連絡先、特定のメディア企業を間接的に支配または重要な利害関係を持つ人物の身元、一定の割合以上の株式を保有する個人の市民権/居住地、一定の割合以上の株式を保有する企業の本拠地国。重要なのは、特定のメディアを実際に所有し支配しているのは誰かを理解するために、公式の株式保有を超えて誰がいるのかを確認し、メディア企業の株式を他人に代わって保有している間接所有権、支配所有権、実質所有権を精査する必要があることである。^[2]

国民や各国のメディア当局にとって有意義で簡単にアクセスできるようにするには、この情報は更新され、検索可能で、無料で再利用可能である必要がある。^[2]

メディア所有権の透明性は、ほとんどのヨーロッパ諸国で依然として実現が困難です。^[5]一部のEU加盟国では、国際基準に準拠したメディア所有権の透明性を確保する法律がありますが、多くの加盟国ではそのような法律がまだ存在せず、場合によっては国内法で隠れた、または間接的なメディア所有権が認められています。欧州評議会議員会議による最近の2015年の決議では、メディアが不透明な形で所有および管理されていることが多いことに懸念が表明されています。これは、国の透明性規定が欠如しているか、政治的、経済的、宗教的利益や提携に結びついていることが多い、不透明な間接的または隠れた所有権制度が原因です。^[5]

メディア所有権の透明性は、民主主義プロセスの包括性と開放性、特にメディアの多元性や表現の自由に密接に関連する憲法上の保障や個人の権利の一部を裏付けるものである。たとえメディア所有権の透明性が主要な国際人権憲章で直接取り上げられていなくても、透明性は、市民的及び政治的権利に関する国際規約第19条、欧州人権条約（ECHR）第10条、EU基本権憲章第11条第1項に定められた表現の自由と情報取得権の有効な行使のための基本的な前提条件である。実際、情報へのアクセスは、個人や集団の生活に影響を与える社会的、政治的、経済的問題について国民が十分な情報を得た上で決定や選択を行えるようにするため、民主社会が円滑に機能するために極めて重要である。具体的には、メディア所有権の透明性は、個人および集団の選択を形成する情報を提供するのが誰であるかを一般の人々が確認することに貢献します。たとえば、情報を伝える者の身元や関心に関する知識は、個人がメディアを通じて広められる情報を評価するのに役立ちます。

メディア所有権の透明性が何を意味するかについてのガイドラインとマイルストーンは、拘束力のない欧州評議会の文書、特にメディアの透明性を促進するための措置に関する閣僚委員会の勧告R(94)13とメディアの多元性とメディアコンテンツの多様性に関する勧告(2007)2に記載されています。^[6]この勧告によると、誰が、どの程度効果的にメディアを所有または管理しているかを理解するために、国民は以下の情報にアクセスできる必要があります。

• メディアの構造に参加している個人または団体に関するデータ、そのような参加の性質と割合、および可能な場合はそのような参加の最終的な受益者。
• メディア構造に参加している個人および団体が他のメディアおよび他の経済分野で保有する利益の性質および範囲に関する情報。
• 特定のメディアの編集方針に重要な影響を与える立場にある人物や団体に関する情報。
• メディア組織を支援する支援策に関する情報。

メディア所有権の透明性に関するもう一つの拘束力のない文書は、2008年の欧州議会の決議であり、「放送局と出版社の目的と背景に関する透明性を高めるために、すべてのメディアの所有権を公開すること」を奨励している。^[7]

欧州で情報へのアクセス権の促進に取り組む人権NGO「Access-Info Europe」など、メディア所有権の透明性を主張する専門家や団体によると、誰が、どの程度効果的にメディアを所有または管理しているかを理解するには、メディアの所有構造を理解し評価するために提供される情報が定期的に更新され、一貫性があり、検索可能であることが重要である。^[8]また、国民は、印刷物、放送、オンライン、国内外を問わず、特定の国におけるあらゆる種類のメディア関係者に関する情報を入手できる必要がある。

欧州では、メディア所有権の透明性が国内憲法で直接取り上げられることはまれであり、イタリア、ルーマニア、トルコの場合のように、その場合であっても、憲法の規定は、国民がメディア所有権に関する情報にアクセスできるようにするという国家に対する具体的な積極的義務を課していない。メディア所有権の透明性に関する特別な法的規定がないのは、既存の法律が、メディア規制当局への情報提供や会社法上の目的など、他の規制目的の達成を目的として制定されていることが多いという事実によって部分的に説明される。多くの欧州諸国では、情報公開法が、管轄機関や公的機関に情報を要求するための根拠となっている。その結果、メディア所有権の構造について国民に主に情報を提供するという目的の達成を目的としたメディア所有権の透明性は、他の措置の副産物であることが多い。

メディア所有権の透明性の状態を評価する際には、特定の国で誰がどのようにメディアを管理しているかを明らかにするために、次の 5 つの側面を考慮する必要があります。

• メディア所有権の透明性に関する憲法規定
• 所有権情報の公的機関への開示を規制するメディア関連の規定。
• 所有権情報を国民に直接開示することを規制するメディア関連の規定。
• 利益相反規則など、企業所有権の開示規則を規制する、メディアに特化しない一般的な透明性要件。
• メディアの所有権に関する情報を提供するその他の情報源。

メディア所有権に関する情報の開示を保証するために、運用上多くの選択肢が考えられます。簡単な方法は、メディアに、組織の出版物、放送、またはウェブサイトに表示またはリンクされたアクセス可能なウェブサイトで関連する所有権情報を公開するよう求めることです。代わりに、またはそれに加えて、アクセスしやすく、ナビゲートしやすく、検索可能なメディア所有権の透明性に関するオンラインデータベースを独立機関が開発することもできます。どちらの場合も、データベースを効果的かつ機能的にするには、定期的に更新する必要があります。また、国間での比較を可能にするために、情報を収集、記録、共有するための体系的なアプローチを確立し、国内データベース間の接続と相互運用性を追求し、メディア所有権の透明性に関するデータを交換するための共通標準を開発する必要があります。^[8]

メディア所有権の透明性は、メディアの多元性やメディアの集中という概念と深く関連しており、多様で多様なメディア環境を保証する政府の義務の重要な要素である。^[9]

具体的には、メディア所有権の透明性は、メディアの多元性を促進するために極めて重要であり、これは欧州人権条約（ECHR）に定められた原則であり、国家が「効果的な多元性を保証するために適切な立法および行政の枠組みを整備する」という積極的な義務を伴う。^{[10] [11]}メディアの多元性を保証する方法の1つは、メディア所有権の幅広い多様性を確保することであるが、これは多元性にとって必要だが十分な条件ではない。メディア所有権は、メディアの出力と内容に影響を及ぼす可能性がある一方で、透明性により、読者がメディアとその内容に対する所有者の影響を検出し評価できるため、多元性の観点からも重要である。欧州委員会のメディア多元性指標（2009年）に関する研究では、メディアの所有権および/または管理の透明性がメディアの多元性の主要な指標であると認識されている。また、メディア所有権の透明性は、世論や政治的議論に不当な影響を与える可能性のあるメディア権力の集中を防ぐために不可欠である。^[12]正確には、メディア所有権の透明性は、特定のメディアシステムにおける集中度やその他の多様性の側面を評価するための前提条件である。^[11]実際、読者がメディア企業の本当の所有者が誰であるかを知らなければ、メディアの集中や利益相反に対処するための対策を構想することは困難である。^[9]

メディアの所有権、特にこの文脈では他人に代わって保有するメディア企業の株式の実質的所有権に関する重要な情報を収集し、一般に公開する必要性は、欧州で頻繁に議論されているが、合意された基準や拘束力のある約束はない。2013年6月、 G8グループ政府は「ロック・アーン宣言」を採択した。この宣言には、企業の不正使用を防ぐためにこの情報を関係当局に提供する必要性を認識し、企業の実質的所有権を透明化するという約束が含まれていた。この宣言に続いて、2014年11月、 G20首脳はメディア所有権の透明性に関する原則を定めた声明を発表した。2016年4月、パナマに拠点を置く法律事務所モサック・フォンセカが保有する記録の紛失（「パナマ文書」）を受けて、英国、ドイツ、フランス、イタリア、スペインは、企業および信託の実質的所有権に関する情報の自動交換を容易にすることで合意した。関係5カ国はまた、残りのG20諸国に対し、OECDなどが開発する、そのような情報を交換する世界規模のシステムに向けた進展を求めるよう促した。^{[3] [4]}これらのコミットメントはメディア部門に特に関係するものではないが、メディア企業を含む企業の実質的所有者の開示に向けた重要なステップである。欧州連合レベルでは、欧州委員会が、2015年に採択され、現在EU加盟国によって国内法に転換されている第4次マネーロンダリング防止指令に含まれる実質的所有者規定の改善に取り組んでいる。^[4]

メディア所有権の透明性に関しては、次の 3 つの憲法規定が関連しています。

• メディア所有権の透明性に直接取り組む規定。
• 言論の自由に関する規定、および
• 公的情報へのアクセスに関する規定。

言論の自由と情報へのアクセスを認める憲法条項は、欧州各国の憲法に広く盛り込まれており、その性質と範囲は一般的であるとしても、メディア所有権の透明性に関する法律の根拠となる可能性がある。例えば、ノルウェーは憲法に定められた義務に基づいてノルウェーメディア所有権法を制定した。さらに、国によって異なる憲法条項は、メディア所有権の透明性を保証するものではない。これは、憲法条項がどの程度広く解釈され、実施されるかに依存するからである。これは、憲法が国家に積極的な義務を課しておらず、単にメディア所有権の透明性データを開示する選択肢を提供している場合に特に関係する。憲法は、場合によっては、国民に直接開示するよりも、政府やその他の公的機関への情報開示に重点を置いている。この場合、情報へのアクセス権は、メディア所有権データにアクセスするための根拠となるため、非常に重要になる。^[8]

公的機関（多くの場合、専門のメディア当局）へのメディア所有権開示を規制する規定において、関係するメディア部門（放送部門、印刷部門、オンライン部門）の範囲と種類に関しては、欧州全体で顕著なばらつきがあります。メディア所有権の透明性に関する重要な問題は、公的機関に提供される情報が包括的で、有意義で、最新であり、一般大衆が容易にアクセスできるかどうか、またその場合どのようにアクセスできるかです。

欧州におけるこうした規定のばらつきや、多くの国で必要なデータ開示がメディアの透明性に直接対処するために考えられていないことを考慮すると、提供される情報は多くの場合不十分であり、国内の所有制限や禁止事項が尊重されているかどうかを効果的に評価するという目的を果たしていない。より具体的には、特定の法律が存在するにもかかわらず、効果的なメディア所有の透明性が制限されている理由を少なくとも5つ挙げることができる。^[8]

まず、欧州諸国の法律は、3 つのメディア部門 (放送、印刷、オンライン) すべてに情報開示を要求する点で統一されていません。これにより、異なる種類の情報を含むデータベースの寄せ集めが作成され、データの比較が複雑になります。

第二に、欧州では情報開示は公的メディア当局に対して行われることが多いが、特定の省庁（ブルガリアの文化省やアゼルバイジャンの法務省など）に対して情報開示が求められる場合もある。公的機関はメディアサービスの認可に裁量権を持つ可能性があるため、これは問題となる可能性がある。そのため、メディア当局と行政機関とのつながりは、政治権力からの独立性を確保するために慎重に検討されるべきである。

第三に、開示が求められる情報の種類（株主の詳細や保有株式の規模、関連個人の利益、間接的利益、他のメディア企業への利益、収入源など）に関しても、開示に関する法律は欧州全域で大きく異なり、基準値やメディア分野ごとの適用範囲も異なります。

第四に、公的機関に公開されたメディア所有権の透明性情報は、原則として情報公開法を通じて一般市民もアクセスできるが、実際には多くの場合、情報公開は十分に実施されておらず、情報公開への依存は過度に複雑で対立的であると市民に認識される可能性がある。^[8]

提供されたデータとその定期的な更新と正確性をチェックし、報告や更新を怠った場合の制裁は、メディアの所有権の透明性を評価する上で極めて重要な記録データの質を向上させるのに役立ちます。これらの制裁は欧州全体で大きなばらつきがありますが、共通しているのは、十分なリソースがない、チェックすべき当局に専門知識がない、強力な政治的または商業的影響力を持つ可能性のある組織をチェックしたくない、などの一連の理由により、制裁がほとんど実施されないことです。

また、一般のアクセス性に関しても、ヨーロッパ各地でかなりのばらつきがある。例えば、ノルウェーやドイツなどの国では、オンラインで更新され、検索可能なデータベースに関して優れた実践例が開発されている。特にドイツでは、管轄のメディア当局が、参加する利害関係者を含む国内メディアのデータを含む年次リストを発表し、そのような情報を独立系メディア集中委員会（KEK）のウェブサイトで公開している。KEKは、メディア、政治家、大学、図書館などに配布されるレポートも発行している。つまり、利用可能なデータベースの一般の利用は、その効果的なアクセス性だけでなく、一般の認知度やリクエストの開始と処理に対する信頼などの要因にも左右される。^[8]

2021年、ポーランド議会は、EEA非加盟国の企業がポーランドのメディア企業を支配できるほどの規模の株式を保有することを禁止する法律を可決しようとした。しかし、米国の圧力を受けて、この法案はアンドレイ・ドゥダ大統領によって拒否された。批評家は、ポーランド政府がこのような法律を利用して野党メディアを標的にし、国内の言論の自由を制限していると非難している。^[13]この法律が可決されれば、政府はメディアの所有権に対して高いレベルの管理を行えるようになる。しかし、ポーランドの与党は、この法律の背後にある意図はポーランドのメディアに対する外国の独裁的影響を阻止することだったと説明している。^[14]同様の根拠を持つ別の法案が2023年にジョージアで抗議を引き起こした。可決されれば、ジョージア以外から資金の5分の1以上を受け取っている非政府組織やメディアは、「外国の影響力の代理人」として登録することが義務付けられる。^[15]これら2つは、一方ではメディアの所有権と資金の透明性に関する政府の規制と、他方ではメディアが政府に脅迫され、それによって沈黙させられ、言論の自由が損なわれる可能性との間の矛盾の例です。

メディア所有権の透明性情報を国民に直接開示することは、公的登録簿を通じて、またはメディア組織のウェブサイトにデータを掲載することによって実施できます。ヨーロッパでは、国民への直接開示は、メディアの集中を制御または回避するためではなく、消費者保護の目的で決定されることが多く、その結果、メディア所有権の真の状態を明らかにするのに適さない情報が開示されることになります。さらに、公的機関への開示の場合と同様に、特に執行の欠如、不十分な監視、および要件の少なさなど、いくつかの問題が既存の規則の完全な実施を妨げています。

全体的に、ヨーロッパで実施されているさまざまな国の制度は、メディア所有権の透明性に対する国民の利益を満たすために、国民に関連データを明確にする機能を適切に果たしていない。^[8]

メディアに関連しない特定の透明性規則は、国内およびEUの競争規則など、メディア所有権の透明性を間接的に強化できる他の立法行為、または非公開企業の株式保有の開示を義務付ける会社法に見られます。ただし、これらの規則は会社の所有権に関する有用な洞察を提供できる一方で、通常、メディア企業を実際に所有および管理しているのは誰か、特に実質的所有者に関する実際の情報は提供しません。これは、メディアに特化していない規則の主な目的がメディア所有権の透明性ではないためです。

一般的に、この種の規定では、所有者の名前と国籍、住所、株式保有、設立資本などのデータを開示することが求められますが、正確なルール、割合、基準は国によって異なります。要求された情報を提供しない場合は、通常、罰金や制裁が科せられ、会社登録が無効になります。^[8]

情報開示ルールは国によって大きく異なり、また国内でも企業の種類によって大きく異なります。その結果、入手可能なデータは断片的で一貫性がなく、技術的な性質のものが多く、一般の人々が理解しにくく、専門家が国間でデータを比較することが困難になっています。

いくつかの組織が、メディア所有権に関する貴重な情報を一般市民に提供しています。たとえば、イタリアでは、通信規制当局 (AGCOM) が議会に提出される年次報告書を発行し、市場シェアとメディア市場の主な利害関係者について説明しています。オランダでは、メディア委員会 (CvdM) が、所有権、市場シェア、メディアの多様性に関するデータを含む、メディア市場の傾向と動向に関する情報を含む年次報告書をオンラインで発行しています。

欧州連合レベルでは、欧州視聴覚観測所が運営するMAVISEデータベース^[16]が、テレビ業界の透明性を高めることを目的として、欧州で事業を展開するテレビ会社に関する情報を提供しています。

多くのヨーロッパ諸国では​​、学者、NGO、市民社会がメディア所有権に関する研究とマッピングを実施し、このテーマに関するアドホックな出版物を発表しています。たとえば、スペインではバルセロナ大学が運営するプラットフォームPortal de la Comunicación ^[17]が効果的にメディアを監視し、データと統計を国民に提供しています。同様に、ルーマニアでは独立ジャーナリズムセンターが管理するMediaindexがメディア所有権に関する有用な情報を提供しています。^[8]

メディア企業がウェブサイトを通じて自主的に資金源や所有構造に関する情報を直接一般に公開しているケースもある。例えば、イタリアのイル・ファット・クオティディアーノ紙、英国のガーディアン紙、アイスランドのDV紙などである。^[8]

最後に、ノルウェー報道機関やスイス報道評議会などの専門組織や業界団体は、所有権の透明性を求める自主規制規定、倫理規定、ガイドラインを制定している。しかし、通常、政治的、商業的にセンシティブな情報を公開するのに十分な刺激を与えていない。^[8]

全体的に、これらの種類の情報源や組織を通じて提供される情報は、メディアの所有権の透明性を適切に説明するには体系的でも詳細でも不十分です。^[8]

EUレベルでは、メディア所有権の透明性に関する立法権限は議論の的となっている。^{[ 18] [19]}しかし、欧州委員会は、メディアの多元性に関する市民の認識を向上させるための多くの取り組みを推進しており、例えば、一連の法的、経済的、社会文化的指標に基づいてEU加盟国におけるメディアの多元性に対するリスクと脅威を評価するための監視ツールであるメディアの多元性モニター[20]などがある。メディアの多元性モニターによると、メディア所有権の透明性の欠如は、メディアの多元性に対するリスクとして特定されている。欧州委員会のメディアの自由と多元性に関するハイレベルグループは、2013年の報告書で「メディア所有権の透明性の欠如」を重要な勧告として特定した。^[21]その後、2014年の欧州理事会会議では、2014年外務理事会会議で発行されたガイドラインで「メディアの自由と多元性を保証するために、メディア所有権と資金源の透明性が不可欠である」と述べた。行動に関するセクションでは、「デジタル時代において関連するリスクがより深刻化しているため、メディア所有権の透明性の向上、メディア集中に対する措置の採用、公正で透明なライセンスの割り当てのための第三国の行動を支援する」と規定されている。^[22]

2020年12月、欧州委員会は「メディアの自由と多元主義」を中核とする欧州民主主義行動計画2を採択した。^{[23] [24]}「メディアの所有権に関する情報の理解と公開を改善する」ために、委員会はメディア所有権監視システムへの資金援助を発表し、メディアの所有権に関する情報を含む公開データベースの作成を目指した。^[25]このプロジェクトは2021年9月に開始され、ユーロメディア所有権モニターの試験的な結果は2022年9月に予定されている。^{[26] [27]}

• 欧州連合におけるメディアの自由
• 公開情報へのアクセス
• メディア所有権の集中
• メディアの透明性

• EM バレント (2007)。言論の自由。オックスフォード。ISBN 9780199225811。
• コンペイン、ベンジャミン・M、ゴメリー、ダグラス（2000年）。メディアを所有するのは誰か？：マスメディア産業における競争と集中。心理学出版。ISBN 978-0-8058-2936-5。
• ベイカー、C. エドウィン (2007)。メディアの集中と民主主義: 所有権が重要な理由。ケンブリッジ大学出版局。ISBN 978-0-521-86832-7。

• Access-Info Europe。「メディアを本当に所有しているのは誰か?」
• 欧州報道・メディア自由センター。「メディアの自由リソースセンター」。
• ユーロメディア所有権モニター