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署名声明とは、米国大統領が法案に署名して法律として成立させた際に発表する文書のことです。通常、連邦官報の「大統領文書集」および「米国法典議会・行政ニュース（USCCAN）」に掲載されます。これらの声明は、法案によって制定された法律に対する大統領の見解を示すものです。
署名声明には2種類ある。1つは、物議を醸さないもので、法案の内容を称賛したり、議会の制定に感謝したりといった、政治的なレトリックや論評のみで構成される。もう1つは、大きな論争を巻き起こしてきたもので、より技術的または法律的な内容であり、法案の条項の意味に関する大統領の解釈、例えば、1つまたは複数の条項が違憲であるといった主張などが含まれる。後者の声明は通常、行政府や大統領に対する新たに設けられた法的制限は拘束力を持たず、文字通りに執行または遵守する必要はないという主張に相当する。
ジョージ・W・ブッシュ大統領の政権下では、大統領が署名声明を用いて法案の多くの条項を大統領権限に対する違憲な制約として異議を唱えたことで論争が起こった。ブッシュ大統領はこの手段を用いて、それまでの歴代大統領全員を合わせたよりも多くの条項に異議を唱え、大統領権限の異例なほど広範な概念を推進した。しかし、ブッシュ政権がこの慣行を発明したわけではない。レーガン政権以降、歴代大統領も同様の方法で署名声明を使用しており、後任のオバマ政権[ 1 ]もこの慣行を継続した。2006年8月、米国弁護士協会の代議員会は、大統領は署名声明を用いて正当に制定された法律の意味を変更するのをやめるべきだという特別委員会の結論を採択した。なぜなら、この慣行は「法の支配と権力分立の憲法制度を損なう」からである。[ 2 ]
当時の司法次官補ウォルター・デリンジャー（1993～1996年）が発表した研究では、署名声明を3つのカテゴリーに分類した。[ 3 ]
近年では、「署名声明」という言葉は、大統領が署名して法律として成立させた特定の新法は違憲であり、したがって施行や遵守の必要はないと宣言し、行政機関に対し、明示的または暗黙的に、それらの新法を同様に解釈するよう指示する声明を指すことがほとんどである。
アメリカ弁護士協会などの批判者たちは、この慣行は項目別拒否権に等しいと主張している。なぜなら、大統領が気に入った法案の部分だけを受け入れ、議員たちがそれらの部分とまとめてまとめた他の部分を拒否できるからである。ただし、議会には拒否権を覆す投票権はない。（最高裁判所は1998年のクリントン対ニューヨーク市事件で、項目別拒否権は違憲であるとの判決を下している。[ 4 ]）署名声明の支持者たちは、議会は多くのトピックを網羅し、小さな欠陥があるかもしれない大規模な法案を頻繁に可決するため、この慣行は政治的現実上必要であり、大統領がそのような小さな欠陥のために法案に拒否権を行使すれば政府の機能が麻痺してしまうと主張している。
経営幹部が署名声明書を使用する方法をどのように数えるかについては議論がある。 [ 5 ]
一つの複雑な点は、何が関連する署名声明とみなされるかという点にある。特定の大統領による法案署名声明のうち、純粋に修辞的かつ政治的なメッセージを含むものの総数を数えると、成立する法案の条項に対して憲法上の異議を唱える署名声明についての議論においては、誤解を招くような数字になってしまうだろう。
もう一つの複雑な点は、署名声明が付された法案の数を重視するのか、それとも新たに制定された法令条項に対する異議申し立ての数を重視するのかという点である。例えば、議会はそれぞれ異なるテーマに関する3つの短い法案を可決し、大統領はそれぞれに署名したが、3つの異なる署名声明で異議申し立てを行った。あるいは、議会は同じ立法文言を3つの条項からなる1つの法案にまとめ、大統領は3つの異なる異議申し立てを含む1つの署名声明を発表した。法的な実質としては、結果は同じで、新たな法律条項に対する異議申し立てが3件となるが、後者は1件の大統領行為として数えられるか、3件の大統領行為として数えられるかが分かれる。
2007年9月17日に発表された議会調査局の報告書[ 6 ]は、法案の少なくとも1つの部分に対して憲法上の異議を唱えた大統領の署名声明の総数（異議を唱えられた法案のセクションの数に関係なく）を、純粋に修辞的または政治的なメッセージであったものも含めた大統領が発表した声明の総数と比較した。この指標に基づいて、報告書は以下の調査結果を出した。
レーガン大統領は250件の署名声明を発表し、そのうち86件（34%）は署名された法律の条項の1つ以上に異議を唱える条項を含んでいた。ジョージ・H・W・ブッシュ大統領はこの慣例を引き継ぎ、228件の署名声明を発表し、そのうち107件（47%）が異議を唱えた。ビル・クリントン大統領の大統領権限に関する考え方は、前2政権のそれとほぼ一致していた。クリントン大統領は署名声明を積極的に活用し、381件の声明を発表し、そのうち70件（18%）が憲法上または法律上の異議を唱えた。ジョージ・W・ブッシュ大統領はこの慣例を引き継ぎ、152件の署名声明を発表し、そのうち118件（78%）が何らかの異議や反対意見を含んでいた。[ 6 ]
2009年3月、ニューヨーク・タイムズ紙は別の指標を用いた。同紙は、純粋に修辞的あるいは政治的なメッセージ発信は無視し、法案とその付随する声明の数に関係なく、大統領が憲法上の異議を唱えた法案の条項に対する異議申し立ての数を数えた。その指標に基づくと、同紙は以下の調査結果を報告した。
オハイオ州マイアミ大学の政治学教授クリストファー・ケリー氏がまとめたデータによると、ジョージ・W・ブッシュ氏は、在任8年間で署名声明を用いて約1200の法案条項に異議を唱え、これまでの大統領全員を合わせた数の約2倍という記録を塗り替えた。[ 7 ]
米国憲法、連邦法、またはコモンローの原則のいずれにも、署名声明を明示的に許可または禁止する規定はありません。しかし、署名声明に法的効力を与える憲法の条項もありません。第1条第7項（提出条項）は、大統領に法律全体を拒否する、署名する、または何もしない権限を与えています。 第2条第3項は、行政府が「法律が忠実に執行されるよう注意する」ことを義務付けています。憲法は、大統領が有効に制定された議会法のうち、どの部分に従い執行するか、どの部分を行わないかを選り好みすることを認めていません。複雑なのは、米国法典のある条項が合憲でない場合、定義上、それは有効に制定されていないということです。したがって、議論の1つは、特定の大統領が、当時無効と考えていた法律条項に署名し、拘束力を持たないと宣言することが適切かどうか、それとも法案全体に拒否権を行使して議会に差し戻すことが適切かどうかということです。
署名声明は、連邦官報に掲載されるものの、行政機関以外ではそれ自体に法的効力はないようだ。実際には、大統領が新たに制定された法律の解釈や憲法上の異議を表明する声明は、暗黙のうちに、あるいは明示的に、下位の政府職員に対し、新法を同じように解釈するよう指示する内容となっている。これらの声明を立法史の一部として扱うべきかどうかについては議論がある。
大統領の署名声明は、連邦行政機関に対して特に強い効力を持つ。なぜなら、これらの機関は連邦法の執行と管理を担当することが多いからである。2007年の行政法レビューの記事では、一部の連邦機関による署名声明の使用は、行政機関の行為に対する司法の尊重というコモンローの基準の下では法的異議申し立てに耐えられない可能性があると指摘されている。[ 8 ]
最高裁判所は署名声明の限界について正面から論じていない。マーベリー対マディソン事件（1803年）とその後の判例は、司法審査権を行政機関ではなく裁判所の権限として確立したと一般的に考えられている。シェブロンUSA対天然資源防衛協議会事件（467 US 837 (1984)）は、裁判所が行政機関による法律解釈を尊重する原則を確立した。「議会が問題となっている正確な質問に直接言及していない場合」かつ解釈が合理的である場合。これは行政機関にのみ適用され、大統領自身はシェブロン尊重を受ける権利はありません。署名声明が法律の一部または全部を無効にする限り、裁判所はクリントン対ニューヨーク市事件（1998年）でこの問題を取り上げ、二院制と提出に違反するとして項目別拒否権を無効にした可能性があります。
署名声明を発表した最初の大統領はジェームズ・モンローだった。[ 9 ] 1980年代までは、いくつかの例外を除いて、署名声明は一般的に勝利宣言、修辞的宣言、または政治的宣言であり、ほとんど公表されなかった。ロナルド・レーガンが大統領になるまで、わずか75件の声明しか発表されていなかった。レーガンと後継者のジョージ・H・W・ブッシュとビル・クリントンの3人は合わせて247件の署名声明を発表した。[ 10 ] 2004年末までに、ジョージ・W・ブッシュは505件の憲法上の異議申し立てを含む108件の署名声明を発表した。[ 10 ] 2008年1月30日現在、彼は1,100件以上の連邦法の条項に異議を唱える157件の署名声明に署名している。[ 11 ]
レーガン政権下で署名声明の使用が増加した時期は、当時司法省法務顧問室のスタッフ弁護士であったサミュエル・アリートが、1986年に「法を形成する行政府の権限を強化する」手段として「解釈署名声明」を提唱する覚書を作成した時期と重なる。アリートは試験的プロジェクトとして「妥当な数の法案」に署名声明を追加することを提案したが、「大統領が解釈の問題について最終的な決定権を持つことになるという事実に議会は反発するだろう」と警告した。[ 12 ]
1993年11月3日付のホワイトハウス法律顧問バーナード・ヌスバウムによるメモには、憲法違反の可能性のある法案に反対するために署名声明を用いる方法が説明されている。
大統領が、少なくとも憲法に反して大統領の権限を侵害する法律の執行を正当に拒否できるのであれば、大統領が署名する法律の条項を執行しないことを議会と国民に正当に発表できるという結論に至るはずだ。そうであれば、大統領が憲法に反する権限侵害と判断したものに異議を唱える署名声明、あるいは大統領がそのような条項を執行する意思がない（または訴訟を起こす意思がある）ことを発表する署名声明は、大統領権限の有効かつ合理的な行使となり得る。[ 3 ]
司法省の同じ覚書は、レーガン政権とブッシュ政権以前は、裁判所が利用する立法史を作成するために大統領の署名声明を使用することは一般的ではなかったと指摘している。1986年、エドウィン・ミーズ司法長官は、ウェスト・パブリッシング社と契約を結び、立法史の標準的なコレクションである米国法典議会・行政ニュースに大統領の署名声明を初めて掲載した。
2006年7月24日、米国弁護士協会会長マイケル・S・グレコによって任命された、大統領署名声明と権力分立原則に関する米国弁護士協会のタスクフォースは、署名声明の一部の使用方法を非難する広く報道された報告書を発表した。タスクフォースの報告書と勧告は、2006年8月の会議で米国弁護士協会の代表者によって満場一致で承認された。[ 2 ]
超党派で独立した有識者委員会は、マイアミの弁護士ニール・ソネット氏が委員長を務めた。ソネット氏は元連邦検事補で、フロリダ州南部地区刑事局長を務めた経歴を持つ。また、米国弁護士協会（ABA）刑事司法部会の元会長、ABA国内監視タスクフォースおよびABA敵戦闘員処遇タスクフォースの委員長、そして米国司法協会の次期会長でもある。 報告書には次のように記されている。
満場一致の勧告の中で、タスクフォースは以下のことを採択した。
- 大統領が署名した声明を発表し、署名した法律の全部または一部を無視したり執行を拒否したりする権限を主張したり、その意図を表明したり、議会の明確な意図と矛盾する形で法律を解釈したりすることは、法の支配および権力分立の憲法制度に反するとして反対する。
- 大統領に対し、議会に提出されている法案の条項が成立すれば違憲となる可能性があると考える場合、法案可決前に議会にその懸念を伝えるよう促す。
- 大統領に対し、署名声明は法案の意味、目的、重要性に関する自身の見解に限定し、法案の全部または一部が違憲であると判断した場合は拒否権を行使するよう強く求める。
- 大統領が署名声明の公式コピーを速やかに議会に提出すること、また、大統領が署名した法律の全部または一部を無視または執行しない権限を主張したり、その意図を表明したり、あるいは議会の明確な意図と矛盾する形で法律を解釈したりする場合には、その理由と法的根拠を議会に報告すること、そして、そのような提出物すべてを一般にアクセス可能なデータベースで公開することを義務付ける法律を議会に制定するよう強く求める。
アーレン・スペクター上院議員（当時ペンシルベニア州選出の共和党員）は、2006年7月26日に「2006年大統領署名声明法案」を提出した。[ 13 ]この法案は以下の内容であった。
この法案は提出されたその日に、当時スペクターが委員長を務めていた上院司法委員会に付託された。 [ 13 ]他の未可決法案と同様に、この法案も2006年12月9日の第109回米国議会の閉会とともに失効した。
スペクターは2007年の大統領署名声明法案でこの法案を再提出したが、同じ委員会で否決された。[ 15 ]
ジョージ・W・ブッシュ大統領の署名声明の使用は、彼が異議を唱えた法案条項の数（1,200以上、歴代大統領全員の合計の2倍）と、彼がこの手段を用いて推進した行政権の広範な見解の両方において、当時も今も物議を醸している。最も有名なのは、2005年12月に署名声明を用いて、自分が最高司令官であり、いわゆる単一の行政府の長であるため、拷問を禁止すると称する新法は違憲であると主張したことである。[ 16 ] 2005年被拘禁者処遇法に付されたこの声明は、とりわけ、米国拘留中の被拘禁者に対する残酷で非人道的かつ品位を傷つける扱いを禁止する条項を、以下の文言で具体的に異議を唱えた。
行政府は、被拘禁者に関する本法を、大統領が単一の行政府を監督し、最高司令官としての権限を有する憲法上の権限に合致する形で解釈しなければならない。この解釈方法は、「議会と大統領が共有する目標、すなわちアメリカ国民をさらなるテロ攻撃から守るという目標の達成に役立つ」ものである。
憲法上の範疇に入る署名声明の使用は、行政機関の職員にとって難題を生む可能性がある。政治学者のジェームズ・フィフナーは次のように述べている。
大統領は行政府の長であり、一般的に行政府の職員は大統領の指示に従う義務がある。部下が違法な行為を命じられた場合、その命令を拒否することは正当である。しかし、大統領が法律が自身の憲法上の権限の解釈を侵害すると判断したために、行政官が法律の執行を拒否するよう命じられた場合、行政官は倫理的なジレンマに直面する。[ 17 ]
2009年3月9日、バラク・オバマ大統領は、ジョージ・W・ブッシュの署名声明の1つを利用して法律を回避する前に、エリック・ホルダー司法長官 に相談するよう行政当局者に命じた。 [ 18 ]彼は、議会から憲法違反の条項を含む法律が提出された場合にのみ署名声明を使用する予定だと述べた。オバマは、行政機関の各部門長宛てのメモで次のように書いた。[ 19 ]
提出された法案の条項が違憲であるかどうかを判断する責任を遂行するにあたり、私は慎重かつ自制的に行動し、根拠のある憲法解釈のみに基づいて判断を下します。
オバマ氏は大統領選挙運動中、署名声明の使用を拒否した。ある集会で、「議会が法案を提出したとき、大統領の署名声明を使って自分の思い通りにしないと約束できますか？」と問われたオバマ氏は、「はい」と一言だけ答えた。[ 20 ]彼はさらに、「議会を迂回する手段として署名声明を使うつもりはない」と付け加えた。2009年3月11日、オバマ氏は2009会計年度後半の包括歳出法案に添付された最初の署名声明を発表した。 [ 21 ]
法律の多くの条項は、職員が資金を支出または再配分する権限を議会委員会の承認に条件付けようとしている。これらは、法律の制定以外の方法で法律を執行する上で、立法府の権限拡大の許容できない形態である。したがって、私の政権は、指定された措置を講じる前に関係委員会に通知し、そのような委員会の勧告を適切かつ真剣に検討するものの、支出決定は議会委員会の承認に依存するものとして扱われるべきではない。同様に、別の条項では、議会委員会に建物のセキュリティ改善の実施に関連する資金調達費用のガイドラインを策定する権限を与えている。行政官は、そのようなガイドラインを助言として扱うべきである。さらに別の条項では、財務長官は議会代表を含む理事会のすべての要求に応じなければならないと規定している。長官は、そのような要求を拘束力のないものとして扱うべきである。
この声明は、政権が法案のいくつかの条項を無視することはできるものの、議会委員会に助言し、議会委員会のガイドラインを助言として受け入れることを示唆した。なぜなら、同氏は「法案の条項は、職員が資金を支出または再配分する権限を議会委員会の承認に条件付けようとしている」と考えており、その結果、「法律の制定以外の方法で法律を執行する際の、許容できない立法権限の拡大」が生じると考えているからである。これには、外国政府との交渉、国連平和維持活動への米国の関与の制限、政府内部告発者の保護、支出に関する議会の権限の主張に関する条項が含まれる。[ 22 ] [ 23 ] [ 24 ]オバマ氏は大統領在任中に合計37の署名声明を発表した。[ 25 ] [ 26 ] [ 27 ] [ 28 ] [ 29 ] [ 30 ]
「署名しない声明」は、大統領が法案に拒否権を行使せずに、法案の特定の条項について懸念を表明するために使用した関連方法です。[ 31 ] 署名しない声明では、大統領は署名を拒否する理由を発表し、法案が署名されないまま法律となることを容認します。米国憲法は、このような制定をデフォルトで認めています。大統領が法案に署名しない場合、日曜日を除いて10日後に法律となります。「議会が休会によって法案の返還を妨げない限り…」[ 32 ]
米国の州知事の中には、署名しない声明を使って、法案の進行を許可しつつも、その法案に対する懸念を表明した者もいる。[ 33 ]