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The Madrid Conference of 1991 was a peace conference, held from 30 October to 1 November 1991 in Madrid, hosted by Spain and co-sponsored by the Soviet Union and the United States. It was an attempt by the international community to revive the Israeli–Palestinian peace process through negotiations, involving Israel and the Palestinians as well as Arab countries, including Jordan, Lebanon, Syria, and Egypt.[1]
On 3 November, the conference was followed by bilateral negotiations between Israel and respectively the joint Jordanian-Palestinian delegation, Lebanon and Syria. Subsequent bilateral meetings took place in Washington starting 9 December 1991. On 28 January 1992, multilateral negotiations about regional cooperation were started in Moscow, attended by Israel, the Jordanian-Palestinian delegation and the international community, but without Lebanon and Syria.
As early as 22 May 1989, U.S. Secretary of StateJames Baker stated to an AIPAC audience that Israel should abandon its expansionist policies; this remark took many as a signal that the pro-Israel Reagan years were over. After the Gulf War on 6 March 1991, President George H. W. Bush addressed Congress in a speech often cited as the Bush administration's principal policy statement on the new order in the Middle East following the expulsion of Iraqi forces from Kuwait.[2][3] In addition to maintaining a permanent U.S. naval presence in the Gulf, providing funds for Middle East development, and instituting safeguards against the spread of unconventional weapons, Michael Oren notes "The centerpiece of his program, however, was the achievement of an Arab-Israeli treaty based on the territory-for-peace principle and the fulfillment of Palestinian rights."[2]
第一段階として、ブッシュ大統領はマドリードで国際和平会議を再開する意向を表明した。[ 2 ]ブッシュ政権は、湾岸戦争での米国の勝利によって生み出された政治的資本を利用してアラブ・イスラエル和平プロセスを活性化させる好機が到来したと考えていた。この和平構想は、多国間国際会議を開催し、その後、二国間および多国間の個別の交渉ルートに分かれることに焦点を当てていた。米国務長官ジェームズ・ベーカーは、会議への支持を得るためにこの地域を8回訪問した。目標の枠組みが策定され、米国はソ連とともに、1991年10月30日付でイスラエル、シリア、レバノン、ヨルダン、パレスチナに招待状を送付した。 [ 4 ]
過去にはキャンプ・デービッド合意のように「小切手外交」が和平プロセスを進めるために用いられてきたが、ブッシュ大統領とベーカー国務長官は、連立政権の勝利と米国の威信の高まり自体が新たなアラブ・イスラエル対話を促すと考えていた。また、彼らの外交イニシアチブは具体的な合意や譲歩ではなく、プロセスと手続きに焦点を当てていたことも理由の一つであった。ワシントンの視点からすれば、経済的誘因は必要なかったが、5月、イスラエルのイツハク・シャミル首相が人道的理由で移民を受け入れるために110億ドルの米国融資保証を要請したことで、経済的誘因がプロセスに加わった。しかし、この要請は米国外交に新たな局面をもたらし、シャミル首相のリクード政権とブッシュ政権との政治的対立を引き起こした。 [ 5 ]
ベーカー国務長官は、1991年3月から10月にかけて、すべての関係者が受け入れられる手続き上の方式を見つけようと、同地域へ頻繁に往復した。特にパレスチナ代表の問題に関して、会議を招集するための適切な方式を見つけるのは容易ではなかった。シャミールの入植地推進政策を考慮すると、パレスチナ人や多くのアラブ諸国政府は、イスラエルの融資保証の要請を、仲介者としてのアメリカの信頼性を試すものと見ていた。アラブ諸国の反対に加え、ブッシュ政権もこの要請に問題を抱えていた。イスラエルが前回（1990年10月）の4億ドルの融資保証が入植地拡大に使われたかどうかを確認することを拒否したことで、いまだに悪感情が残っていたためである。政権は入植地への人口流入を人道問題とは見ていなかった。[ 5 ]
マドリード会議までの準備期間中、イスラエルの融資保証要請は依然として懸案事項であった。1991年9月初旬までに、政権は議会に対し融資保証の120日間の延期を要請した。この延期は、マドリード会議開催までの時間稼ぎと国内の議論の緩和策と見なされていた。イスラエルから入植地建設の凍結が得られない場合、ブッシュとベーカーはこの問題を議題から外したいと考えていた。ブッシュは議会への延期要請の中で、「米国は平和にチャンスを与えるためにできる限りのことをしなければならない」と述べた。イスラエルの指導者たちは融資を政治プロセスと結びつけることに反対し、シャミルとワシントンの親イスラエルロビーはブッシュの反対にもかかわらず要請を進めることを決定した。イスラエルとワシントンの支持者たちは融資要請を支持するキャンペーンを開始したが、支持率70％のブッシュは譲歩しなかった。9月中旬までに米イスラエル関係は緊張し、親イスラエル団体は大統領に異議を唱え、延期に反対するロビー活動を行った。シャミールは当初、ブッシュとベーカーを出し抜いて、米国の世論と親イスラエルロビーに頼ることができると考えていた。しかし、米国のユダヤ人コミュニティは、この問題に関して明らかに動員されていたものの、政権に立ち向かう点で一致しておらず、シャミールはすぐに直接対決から身を引いた。ブッシュの支持率が高く、彼の明確な決意と意志の表明により、彼は延期に対する議会の支持を得た。その後、外交上のピースはすぐに揃い、10月末にマドリードで関係者が会合を開いた。[ 5 ]
パレスチナ代表団はパレスチナ・ヨルダン合同代表団の一部であり、ヨルダン川西岸地区とガザ地区のパレスチナ人で構成されていた。イスラエルの反対により、代表団にはサエブ・エレカットや代表団長のハイダル・アブデル・シャフィといった公然としたPLO関係者は正式には含まれていなかった。会議に先立ち、イスラエルは、パレスチナ代表団にPLO代表、ガザ地区とヨルダン川西岸地区以外の人物、あるいは東エルサレムの人物が含まれる場合は出席しないと脅迫していた。しかし、代表団はチュニスのPLO指導部と常に連絡を取り合っていた。イスラエルの反対にもかかわらず、PLOは連絡役としてファイサル・フセイニを長とする非公式の「諮問代表団」を派遣した。 [ 6 ]会議中、PLO関係者が舞台裏にいてパレスチナ代表団に指示を与えていた。[ 7 ]
この会議の目的は、参加者にとっての出発点となるフォーラムとしての役割を果たすことであり、解決策を押し付けたり、合意を拒否したりする権限はなかった。会議は、国際社会も関与する二国間および多国間の両方における交渉を開始した。シリアとレバノンの交渉担当者は、共通の戦略で合意した。
それはソ連とアメリカの両国が参加した最後の会議であり、ソ連はその年の12月に崩壊した。
マドリード会議に続いて、2つの並行した交渉ルートが開かれた。二国間ルートは、イスラエルと近隣の3カ国ヨルダン、レバノン、シリア、そしてパレスチナとの間の平和条約の締結を目指した。多国間ルートは、水、環境、軍備管理、難民、経済開発といった共通の地域問題に関するものであった。[ 7 ] [ 8 ]
1991年11月3日、公式会議終了直後に、4つの別々の二国間交渉が開始された。ワシントンで12回の会合が続いた。最初の会合は1991年12月9日、最後の会合はオスロ合意Iの締結から4か月後の1994年1月24日であった。[ 7 ]
シャミル政権下でのイスラエルとパレスチナの二国間交渉はうまくいかなかった。マドリードでの交渉はその後、 1992年のイスラエル総選挙後に行われた当初は秘密裏に行われた交渉に取って代わられ、最終的にはその交渉に取って代わられた。その際、ラビンと労働党はシャミルの入植政策を終わらせ、国家の優先事項を再構築することを公約した。[ 5 ]
多国間交渉は会議の開幕から2週間後に予定されていたが、モスクワでの最初の会合は1992年1月28日と29日に開催された。[ 9 ]会合は、水、環境、軍備管理、難民、経済開発といった主要な問題に焦点を当てた5つの別々のフォーラムで行われた。欧州連合も会合に参加した。
会合は1992年9月から1993年11月にかけて行われた。第1回会合は1992年5月に開催された。イスラエルは、ヨルダン川西岸地区とガザ地区以外のパレスチナ人が出席していたため、難民と経済開発に関するグループをボイコットした。シリアとレバノンは、二国間レベルで具体的な進展がない限り、多国間会合への参加を拒否した。[ 7 ]
数年間凍結されていた多国間トラックでの正式な協議は、2000年1月31日にモスクワでの運営委員会の会合で再開され、その後作業部会の会合が行われた。しかし、この会合の後、正式な協議は停滞した。[ 10 ]
軍備管理・地域安全保障（ACRS）作業部会は、マドリード会議の枠組みの下で設立された多国間トラックの1つで、二国間和平交渉を超えたより広範な地域問題に対処するために設立された。イスラエルとより広範なアラブ世界との対話と相互承認を促進するように設計されたACRSは、地域的な軍備管理と不拡散への関心の高まりを反映していた。[ 11 ]
ACRSプロセスの初期段階で、エジプトはイスラエルの核政策を議題に上げるよう働きかけ、地域安全保障の真の進歩にはイスラエルの未申告の核能力に対処する必要があると主張した。イスラエルはこれを拒否し、そのような議論は地域の平和と信頼醸成措置の進展後にのみ可能だと主張した。この意見の相違により行き詰まりが生じ、1995年初頭までにACRSのプロセスは停滞した。[ 11 ]
マドリードでの交渉において、イスラエルは国連決議3379の撤回を会議参加の条件とした。これはその後まもなく、1991年12月16日に決議46/86が採択されたことで実現した。 [ 12 ]イスラエルはまた、会議と和平プロセスの大きな利点として、イスラエルを承認し、ある程度の外交関係を持つ国の数が大幅に増加したこと（ほぼ倍増）を挙げている。特に、中国やインドといった大国、そしてオマーン、カタール、チュニジア、モロッコ、モーリタニアといったアラブ諸国の一部を挙げているほか、アラブ諸国のボイコットの減少や一部のアラブ諸国との経済関係の強化も挙げている。[ 13 ]
グレゴリー・ハームズとトッド・フェリーは『パレスチナ・イスラエル紛争：入門』の中で、「マドリード会議の象徴的な意義は、その成果をはるかに上回っており、成果は実に乏しかった」と主張している。[ 14 ]それにもかかわらず、マドリード会議はこれらの国々すべてが初めて「顔を合わせて」集まった機会であり、一つの例が作られ、将来のモデルが確立された。[ 14 ]
マドリード会議の終盤、参加国すべてが、この会議が和解に向けた将来のロードマップを策定する成果をもたらしたと期待を抱いているように見えた。以下に示す閉会の挨拶は、こうした希望に満ちた感情をよく表している。
イスラエルのイツハク・シャミル首相、1991年11月1日 「我々は心を開いてアラブの指導者たちに勇気ある一歩を踏み出し、我々が差し伸べた平和の手に応えるよう呼びかける」[ 15 ]
パレスチナ代表団団長、ハイダル・アブド・アル・シャフィ、1991年11月1日 「共同提案者の皆様、そして中東における公正な平和の実現を目指す国際社会の皆様、皆様は私たちに公平な耳を傾けてくださいました。耳を傾けてくださるほどに気にかけてくださり、感謝申し上げます。ありがとうございました。」[ 16 ]
イスラエルとパレスチナの二国間交渉は最終的に書簡の交換に至り、1993年9月13日、ホワイトハウスの芝生でオスロ合意Iが署名された。マドリード会議から始まったイスラエルとヨルダンの交渉は、1994年の和平条約締結につながった。イスラエルとシリアの交渉は、その後も一連の会合が開かれ、一部の報道によると和平条約締結にかなり近づいたものの、実現には至らなかった。