生息地保全計画

生息地保全計画（HCP ）は、偶発的捕獲許可証の申請に必要な部分です。偶発的捕獲許可証は、米国絶滅の危機に瀕する種の保存に関する法律（ESA）に基づいて、絶滅の危機に瀕している種や危惧種の破壊につながる可能性のあるプロジェクトを実施する民間団体に発行される許可証です。これは、リストされている種の予想される捕獲が、その種が依存している生息地を保全することによって最小限に抑えられるか、または軽減されることを保証する計画文書であり、それによって種全体の回復に貢献します。^[1]

希少種を保護することの重要性は、1973 年に絶滅危惧種保護法(ESA) が連邦法として制定されたときに法的に認められました。ESA の目的は、絶滅の危機に瀕している種や絶滅危惧種としてリストされている種を保護するだけでなく、それらの種が依存している生態系を保護することです。絶滅の危機にある種を保護することを目的として、ESA はリストされている種の「捕獲」につながる可能性のある行為を禁止しています。

ESA における「捕獲」という用語は、リストされている種に対する嫌がらせ、危害、追跡、狩猟、射撃、負傷、殺害、罠、捕獲、または収集を含むあらゆる試みまたは行為を指します。この定義によれば、必須の行動 (繁殖、給餌、避難など) を妨げることによってリストされている種に傷害または死亡をもたらす生息地の改変は、違法な「危害」とみなされます。米国魚類野生生物局(USFWS) と国立海洋漁業局(NMFS) は、ESA の実施を任されている主導機関であり、禁止されている活動と許可されている活動を規制する責任を負っています。^[2] ESA の主な目的は絶滅危惧種の保護であり、そのような種の捕獲は違法とみなされますが、ESA は絶対的なものではありません。

1982年、1973年ESAが改正され、内務長官と商務長官が連邦政府のリストに掲載された種の捕獲を許可する権限が与えられた（絶滅危惧種保護法、第10a(1)(B)条）。連邦政府以外の活動が、本来は合法であるにもかかわらず、リストに掲載された種の捕獲につながる可能性がある場合、USFWSを通じて取得できる偶発的捕獲許可証の下で許可される可能性がある。^[1]リストに掲載された種の捕獲を軽減するために、ESAの第10条では、偶発的捕獲許可証の取得を希望する当事者は、申請書とともに保全計画（以下「生息地保全計画」または「HCP」と呼ぶ）を提出しなければならないと規定している。^[2]

HCP を作成し、偶発的採取許可を申請する当事者を決定する際には、2 つの主な要素を考慮する必要があります。第 1 に、当事者は承認された HCP の実施を監督する能力が必要であり、第 2 に、当事者は HCP の実施に資金を提供する能力が必要です。これらの要件以外では、提案された活動の範囲に基づいて当事者が異なる場合があります。たとえば、1 人の土地所有者が自分の土地での活動のために偶発的採取許可を取得するつもりであり、唯一の利害関係者である場合、その土地所有者は HCP の唯一の作成者になる場合があります。単一の土地ではなく土地の領域をカバーするような大規模なプロジェクトや、1 人の土地所有者ではなく複数の利害関係者がいるようなプロジェクトの場合、許可を受ける者は地方機関や政府機関などのグループである可能性があります。^[3]

大規模プロジェクトの場合、申請者は、HCP計画地域や影響を受ける種に関心を持つ利害関係者などの人々で構成される運営委員会を結成するオプションがあります。運営委員会の目的は、申請者にHCPの開発に関する指示、ガイダンス、アドバイス、および支援を提供することです。^[3]運営委員会の設立と参加はHCPの準備に必須ではありませんが、プロジェクトに関して異なる関心と意見を持つ複数のグループが関与している場合、HCPプロセスを促進する上で有益であることがわかります。

申請者と運営委員会のメンバーが決定した後、責任者が HCP の開発フェーズで利用できる要件とリソースを十分に理解できるように、USFWS および NMFS と協議することをお勧めします。

申請者が HCP の開発を開始することを決定したら、HCP の開発対象となる懸念種を特定する必要があります。提案された活動/プロジェクトによって影響を受ける可能性のある、連邦政府のリストに掲載されているすべての動物種は、このリストに含める必要があります。リストに掲載されていない追加の種も HCP で検討される場合があります。提案された活動が、HCP の開発時点では連邦政府のリストに掲載されていないが、許可の有効期間中に掲載されると予想される種に影響を及ぼす可能性がある場合、これらの追加の種を含めることは、場合によっては有益です。その場合、HCP を改訂して新たにリストに掲載された種を含める必要があり、提案された活動がさらに遅れる可能性があります。^{[注 1] [3]}

生息地に基づくアプローチ

懸念される対象種に対する HCP を作成するための別の方法は、特定の生息地タイプに対して HCP を作成することです。このアプローチでは、HCP エリア内にある特定の生息地タイプが、その生息地を利用することが知られている種に基づいて、許可者と USFWS/NMFS によって HCP の焦点として選択されます。生息地ベースの HCP では、特定の生息地タイプを利用することが知られているすべての敏感な種と、それらの生息地に関連するすべてのニーズを考慮する必要があります。生息地ベースの HCP で考慮されるすべての種は、偶発的捕獲許可の対象に含めることができます。種ベースの HCP ではなく生息地ベースの HCP を作成する利点は、適切に準備されていれば、単一の HCP で、ESA に記載されている種を保護するだけでなく、理論的には複数の種または生態系全体に利益をもたらすことができることです。

HCP で検討する対象となる種または生息地の種類が特定されたら、計画区域の地理的境界を設定する必要があります。開発プロセスの後の段階で潜在的な問題を回避するために、提案された行動に関連する影響に関して、HCP が適用される土地領域を定義する際には正確であることが重要です。HCP の地理的境界には、提案された行動によって直接影響を受けるすべての領域と、提案された行動の結果として偶発的な捕獲が発生する可能性のあるすべての領域が含まれる必要があります。^{[注 2]}

HCP エリアの境界と、HCP に含めるそのエリア内の種を決定した後、それぞれの種の最新の生物学的情報を入手する必要があります。種の生態、地理的分布、発生に関するデータは必須であり、既存の情報源から入手できる場合があります。この情報を見つけるためのガイダンスは、USFWS と NMFS によって提供されています。既存の情報が入手できないか、HCP の要件に十分でない場合は、この要件を補うために生物学的研究を完了する必要があります。生物学的研究が必要であると判断された場合、USFWS と NMFS は、問題となる種に基づいて適切な方法を提案できます。

HCP に含まれる各種について十分な生物学的情報を収集した後、申請者は、その種の偶発的な捕獲につながる可能性のあるすべての提案活動について説明しなければなりません。HCP のこの部分では、申請者は提案された活動/プロジェクトについて詳細かつ包括的な説明を提供します。説明の深さは、プロジェクトの規模と HCP エリアに基づいて異なる場合があります。長期計画の目的で、申請者は、許可の有効期間中に発生することが合理的に予測できる、管理可能な活動をすべて含めることが推奨されます。

効果の低いHCP

プロジェクトが種に及ぼす影響の程度はさまざまであるため、「連邦政府のリストに掲載されている種、提案されている種、候補種、およびその生息地や環境価値や資源に軽微または無視できる影響」が予想されるプロジェクトを区別するために、低影響HCPカテゴリが設けられています。^[3]低影響HCPは、通常のHCPと比較して、申請/承認プロセスが簡素化され、短縮されています。USFWSとNMFSはHCPを審査し、低影響カテゴリに該当するかどうかを判断します。

リストされている種の偶発的な捕獲を許可する許可を申請する場合、申請者は潜在的な捕獲の範囲を決定する必要があります。これを行うには、偶発的な捕獲を計算する方法を確立する必要があります。まず、HCP エリアの地理的境界内に発生する、懸念される各種の個体数、または特定の生息地のエーカー数を決定する必要があります。次に、提案された活動/プロジェクトの結果として「殺される、危害を受ける、または嫌がらせを受ける」と予想される動物の数に基づいて偶発的な捕獲を計算できます。申請者が、そのエリアに発生する個体数/エーカー数、または影響を受けると予想される数を判断できない場合は、提案されたプロジェクトによって影響を受けると予想される生息地のエーカー数に基づいて偶発的な捕獲を計算できます。個体数または生息地のエーカー数が確認されたら、提案された活動によって種の捕獲が発生する可能性を評価する必要があります。

許容される採取レベルが決定された後、申請者は緩和プログラムの準備を開始できます。偶発的採取許可を必要とするプロジェクトは非常に多様であるため、適用可能な緩和措置も同様に多様である必要があります。したがって、このプロセスには制限や規則は設定されていません。

一般的な緩和策には次のようなものが含まれることが多い: ^[3]

1. 衝撃を避ける
2. 影響を最小限に抑える
3. 影響を是正する
4. 時間の経過とともに影響を軽減/排除する
5. 影響を補償する

緩和プログラムの一般的な目標は、種全体に対してプラスの影響を与えるか、USFWS がその種のために策定した回復計画の目的に対してプラスの影響を与えることによって、当面の偶発的な捕獲を相殺することです。

生息地の喪失の緩和

偶発的採取許可を必要とするほとんどのプロジェクトでは、生息地への影響や生息地の喪失が伴います。生息地の喪失を緩和するには、HCP エリア内または別の場所で生息地を置き換えるか保護する必要があります。これは、次のようなさまざまな方法で実現できます。

1. 既存の生息地の取得;
2. 既存の生息地を保護するために保全地役権を適用する。
3. 劣化した生息地の改善または回復。
4. 特定の条件を達成するための生息地の管理、または
5. 新しい生息地の創造。

生息地緩和プログラムの例

• 生息地バンキング - プロジェクトの設計段階で、HCP エリア内の保全地役権を通じて土地を指定および保護することで、生息地の喪失を軽減するために使用されます。
• 緩和クレジット システム- 保護された (バンクされた) 土地を、購入可能なクレジットとして使用します。このシステムにより、広大な地域を保護できる当事者は、生息地の緩和を必要とする他の当事者から金銭的利益を得ることができます。同様に、このシステムは、HCP エリア内で十分な生息地を保護できない当事者にとっても、緩和要件を満たすクレジットを迅速に購入できるため有益です。
• 緩和基金 - 生息地獲得基金として使用される口座に、定められた金額の金銭を寄付することが含まれます。

一般的に、生息地の緩和は、提案された活動/プロジェクトによって影響を受ける生息地の場所に適度に近い場所に設置し、同様の生息地タイプを提供し、提案された活動/プロジェクトによって影響を受けると予想される同じ種をサポートすることが推奨されますが、これらの属性はプロジェクトごとに異なります。緩和の範囲は、提案された影響を反映することが通常期待されます。たとえば、プロジェクトによって生息地が永久に破壊される場合、緩和措置には新しい生息地の作成または生息地の保護が必要になる可能性が高く、緩和された生息地は永久に保護される必要があります。同様に、低影響 HCP および小規模プロジェクトの緩和には、基金への支払いまたは緩和クレジットの購入が含まれる場合があります。

HCPの有効性を確保するには、活動/プロジェクトの開発中および完了後にモニタリングを実施することが不可欠です。HCPモニタリングプログラムには、次の特徴を組み込むことが推奨されます。^[注3]

1. 監視のための具体的な目標を確立する。
2. モニタリング プログラムの焦点を明確にする (特定の種、特定の生息地の種類など)。
3. 監視する特性とデータ収集に使用する方法を指定します。
4. 監視の頻度と期間を決定する監視スケジュールを確立する。
5. データを分析するプロセス（誰が分析を実行するか、データをどのように評価するかなど）について話し合います。

すべての HCP は、その実施のために提供される資金を特定する必要があります。提案されたすべての活動には、必要な調査、監視プログラム、緩和プログラム、提案されたプロジェクトの建設に関連するものを含め、十分な資金が提供されなければなりません。資金の額と提供者は、提案されたプロジェクトの規模によって異なります。たとえば、広大な土地に影響を及ぼすプロジェクトでは、通常、複数の資金源からの資金が必要です。HCP は、すべての資金提供者と資金の計画された割り当てを特定する必要があります。

許可者は、提案された行動/プロジェクト以外に、提案された収用をもたらさない他の選択肢について議論する必要があります。この議論には、2 つの代替案が含まれるのが一般的です。1 つは「行動なし」の代替案で、許可は発行されず、提案されたプロジェクトは開発されません。もう 1 つは、提案されたプロジェクトよりも影響/収用が削減される特定のプロジェクト代替案です。許可申請および HCP 開発プロセス中に検討されたすべての代替案を含める必要があります。可能な代替案の議論の後、許可者は、各代替案が不適切であると判断され、提案されたプロジェクトとして選択されなかった理由を説明する必要があります。^{[注 4]}

HCP プロセスの開発段階では、申請者は時間の経過とともに変化する可能性のある要素を考慮することが推奨されます。将来の予測不可能な性質を考えると、発生する可能性のあるすべての状況に備えることは不可能です。このため、HCP プロセスには保証ポリシーが組み込まれています。

サプライズなしポリシー

ノーサプライズポリシーは、偶発的捕獲許可証保有者が、将来、予期せぬ状況により承認済み計画を改訂する必要がなくなるよう保護することを目的としています。つまり、許可証保有者が USFWS/NMFS によって適切と判断された HCP を作成し、偶発的捕獲許可証が発行され、承認済み HCP を正常に実施している場合、予期せぬ状況が発生した場合でも、USFWS と NMFS は承認済み計画の改訂 (追加の緩和策など) を要求しません。

生息地保全計画の内容は多少異なる場合がありますが、普遍的に要求される特定の要素があります。すべての HCP には、以下の内容を含めることが求められます。

1. 絶滅の危機に瀕している種または絶滅の危機に瀕している種の捕獲の提案の結果として発生する可能性のある影響の分析。
2. 許可保有者が「…そのような影響を監視し、最小限に抑え、緩和する」ために講じるべき措置。^{[引用が必要]}
3. これらのステップを実施するための十分な資金
4. 予期しない状況に対処するための行動計画。
5. 許可者が考慮した、リストに掲載されている種の捕獲につながらない可能性のある代替措置と、これらの代替措置を選択しない根拠についての議論^[1]

前述の要因に基づいて偶発的捕獲の程度が計算されると、UFSWS と NMFS は、提案された偶発的捕獲が承認されるべきかどうかを決定します。推定捕獲レベルを評価する際、偶発的捕獲が許容可能かどうかを判断するために、次の基準 (ESA セクション 10(a)(2)(B) に概説) が使用されます。

1. 提案されている種の「捕獲」は付随的なものとなる（合法的な行為の目的ではなく、その結果となる）。
2. 偶発的採取許可を申請する当事者は、提案された採取の影響を可能な限り最小限に抑え、緩和することができる緩和プログラムを開発することになります。
3. 偶発的採取許可を申請する当事者は、HCP に十分な資金が提供されることを保証します。
4. 提案されている捕獲は、野生で回復し生存する種の能力を大幅に低下させるものではない。

偶発的捕獲許可が承認される前に、HCP はこれらの基準と一致していなければなりません。推定捕獲レベルが USFWS および NMFS の許容量を超えると判断された場合、捕獲の可能性をさらに減らすために HCP を修正する必要があります。これは、通常、手つかずのまま残される土地の面積を増やすことで最も簡単に達成できます。

実施契約は、許可者が HCP によって特定された緩和プログラムを実施する義務を履行することを保証するため、許可者と USFWS/NMFS の間で締結されます。実施契約は HCP ごとに個別に調整され、関係当事者の該当する許可条件と要件がすべて含まれています。実施契約はすべての当事者によって署名され、HCP によって特定された条件に従う意思を確立します。実施契約はすべての HCP に必須ではありません。実施契約は複数の当事者が関与する大規模プロジェクトで最もよく使用され、影響の少ない HCP に使用されることはほとんどありません。

1982年にESAに組み入れられて以来、生息地保全計画のプロセスは着実に勢いを増しています。1982年から1992年の間に、USFWSは合計14のHCPを承認し、14の偶発的捕獲許可を発行しました。^[3] 2005年12月現在、430を超えるHCPが正式に承認されており、その規模や範囲はさまざまで、さらに多くのHCPが開発段階にあります。^[1]

議会は1990年代に、種の回復を支援するための追加協定を制定することで、規制の実施に対処しました。USFWSとNMFSによって制定されたセーフハーバー協定と候補保全協定は、インセンティブ主導型で自発的なものです。土地所有者にとって柔軟性が高いため、これらの協定は今後さらに普及する可能性があります。^[4]

HCP と同様に、セーフ ハーバー契約 (SHA) は、非連邦の土地所有者と USFWS または NMFS の間の自主的な契約です。^[5] SHA は、土地所有者が、絶滅の危機に瀕している種の生息地をその土地に作り、強化し、維持することを奨励します。契約に先立ち、土地所有者と機関は、生息地が種を支えられるよう、基本条件を設定します。機関は、土地所有者に保証を提供し、SHA の条件が満たされた場合、土地所有者は以前に合意した以上の追加要件を課されないことを保証します。土地所有者による偶発的な捕獲は、種が合意された基本条件を下回らない限り許可されます。土地所有者は SHA に無期限に拘束されるわけではなく、契約を更新するか、期限切れにすることができます。これにより、土地所有者は、基本条件を維持する限り、開発を含む土地を自由に管理できます。2009 年現在、USFWS は 70 を超える SHA を締結しています。^[6]

SHAと同様に、候補保全協定（CCA）は民間または公的機関（土地所有者、州、地方、連邦機関を含む）とUSFWSまたはNMFSとの間の自主協定です。CCAは、生息地を保護するための措置が講じられなければ、減少傾向にあり絶滅の危機に瀕する候補種を保護することを目的としています。CCAは、土地所有者が自分の土地にこれらの種の生息地を創出、強化、または維持することを奨励しています。CCAは、土地所有者に保証を提供したり、偶発的な捕獲を許可したりするものではありません。^[7]

保証付き候補保全協定（CCAA）は、非連邦の土地所有者とUSFWSまたはNMFSとの間の自主協定です。CCAAは保証を提供し、土地所有者による偶発的な捕獲の特定の割り当てを承認します。^[7]

HCP は、単一物件の開発から複数の当事者が関与する数十万エーカーに及ぶ開発まで、規模や範囲が大きく異なるさまざまなプロジェクトに対応できるよう、柔軟に設計されています。カリフォルニア州スコッツバレーの 0.44 エーカーの土地に一戸建て住宅を建設するために作成された HCP では、絶滅危惧種のマウントハーモンジューンビートル(Polyphylla barbata) とベンローモンドスパインフラワー(Chorizanthe pungens var. hartwegiana) を対象とした緩和策と最小化策が提案されました。^[8] 5,856 平方^{フィートの}プロジェクトに対する対策には、スパインフラワーが生息する土地での開発の禁止と、競争を防ぐためにその土地での非在来植物の生育の排除が含まれていました。甲虫を保護するための対策では、繁殖と飛翔活動が考慮され、甲虫の生息地を促進するための造園が提案されました。^[9]

一方、北カリフォルニアのユーレカ近郊にあるヘッドウォーターズ・フォレストの269,769エーカーに設定された大規模なHCPは、米国最大の原生セコイア生態系を対象としていた。絶滅が危惧されているアカフクロウ（Strix occidentalis caurina）とマダラウミスズメ（Brachyramphus marmoratus ）は営巣のために大型セコイアに依存しており、産卵のために生息地の小川に依存する絶滅が危惧されているギンザケ（Oncorhynchus kisutch ）も同様である。^[10]パシフィック・ランバー・カンパニー、スコシア・パシフィック・ホールディング・カンパニー、サーモン・クリーク・カンパニー（総称してPALCO）は1998年に道路建設と木材伐採をこの種に対する最大の脅威とするHCPを作成した。その結果得られた広範な緩和策と監視策は、活発なウミスズメの巣がある河川沿いの地域での緩衝地帯や操業制限など、土地利用に対する厳しい制限を規定した。 HCPはまた、アカアシシマフクロウの巣作り、ねぐら作り、採餌の生息地が提供され、維持されるべきであると主張した。^[11]

環境保護団体と土地所有者は、HCP に関して異なる立場を取っています。

強み:

• 規模や範囲が大きく異なる幅広いプロジェクトに柔軟に対応します。
• すべての当事者による種の考慮を強制します。
• 土地所有者の不確実性が軽減される。^[12]

弱点:

• 種や生息地に関する知識の変化に対して柔軟性がない。
• 「サプライズなしの政策」は大きな議論を呼んでおり、批評家は、予期せぬ事態が発生した場合、土地所有者ではなく政府機関に追加の財政的責任と緩和責任を負わせることになると主張している。
• HCP は、監視計画が弱く不十分であると見なされています。さらに、HCP を監視する責任のある当事者は、民間資金によって運営されているため、体系的に規制されていません。
• 科学的基準と信頼できる科学的データの限界に対する批判。
• 機関は、ESA のセクション 10(a) に基づく HCP の役割を、種の生存に貢献する手段であり、回復ツールではないと解釈しています。生息地保全計画ハンドブックはこの立場と矛盾しており、「回復への貢献は、多くの場合、HCP の不可欠な成果です...」と述べており、一般的に、回復計画の目的と一致しない保全計画は推奨されません」。^[12]

1983年にカリフォルニア州サンマテオ郡のサンブルーノ山に最初のHCPが作成されて以来、承認されたHCPの数は増加しています。^{[13]議会は、サンブルーノ山HCPが「独立した徹底的な生物学的研究」に基づいて作成され、}ミッションブルーバタフライ（Aricia icarioides missionensis）の生息地が「種の生存の向上を可能にする」と考慮されたという点で、将来のHCPのモデルとなることを望んでいました。^[12]

このモデルは、種の生存に重点を置いているのに対し、HCP の目的は種の回復を支援することであるため、懸念を呼んでいる。 ^[1]そして、HCP は法廷で頻繁に争われる結果となっている。Sierra Club v. Babbitt, 15 F. Supp. 2D 1274 (SDAla.1998)では、原告は、申請プロセスの一環として提出された HCP に基づいて、2 つの海岸沿いのコンドミニアム プロジェクトの開発者に USFWS が偶発的捕獲許可証を発行したことに異議を唱えた。原告は、絶滅が危惧されているアラバマ ビーチ マウス( Peromyscus polionotus ammobates ) のために作成された HCP は、ESA セクション 10(a)(2)(B) の「提案された捕獲の影響を可能な限り最小限に抑え、緩和する緩和プログラム」の開発を求める要件を満たしていないと主張した。^[14]さらに原告は、HCPにおけるアラバマビーチマウス種の生物学的データ（個体数など）が不十分であり、捕獲の許容レベルを決定できないと主張した。裁判所は原告勝訴の判決を下し、偶発的捕獲許可証を発行する決定をUSFWSに差し戻した。