公務員労働組合評議会対公務員大臣

CCSU 対 行政サービス大臣 (GCHQ 訴訟)
裁判所	貴族院
完全なケース名	公務員組合評議会およびその他対公務員大臣
決めた	1984年11月22日
引用	[1984] UKHL 9、[1985] AC 374、[1984] 3 WLR 1174、[1985] ICR 14、[1984] 3 All ER 935、[1985] IRLR 28
ECLI	ECLI:CE:ECHR:1987:0120DEC001160385
トランスクリプト	Bailii トランスクリプト
裁判所の会員
裁判官が着席	タリーベルトンのフレイザー卿 スカーマン卿 ディップロック卿 ロスキル卿 ブライトマン卿
キーワード
司法審査 王権 結社の自由 GCHQ

公務員労働組合評議会対公務員大臣[1984] UKHL 9、またはGCHQ事件は、国王大権が司法審査の対象であると判断した英国憲法および英国労働法の事件である。 ^[1]

1984年、マーガレット・サッチャー政権は、国王大権を用いて発布された勅令に基づく指令を発令し、国家安全保障上の理由から政府通信本部（GCHQ）の職員がいかなる労働組合にも加入することを禁止した。公務員労働組合協議会は司法審査において、この命令により公正な賃金を求めて団体交渉できるという正当な期待が損なわれたと主張した。高等法院のグライドウェル判事は、この命令は無効であると判断した。控訴院は、国家安全保障上の懸念から司法審査は不可能であると判断した。貴族院は、国王大権の行使は司法審査の対象となるが、国家安全保障の問題などには例外があると判断した。これは、大権は決して司法審査の対象にならないとしていた以前の法律からの大きな転換であった。GCHQ事件は、司法審査は政府の権力の性質によって決まるのであって、その源泉によって決まるのではないことを証明した。

政府通信本部（GCHQ）は、英国政府と軍に信号諜報を提供する英国の諜報機関である。 ^[2] 1983年以前は、その存在は認められていなかったが^[2]、卒業生を公然と採用していた。1983年のスパイスキャンダルの後、この組織は一般に知られるようになり、マーガレット・サッチャー政権は1年後、国家安全保障上の理由から従業員が労働組合に加入することを許可しないと決定した。公務員大臣は首相の職権で就任する役職である。 ^[3]

これは、1982年の公務員勅令に含まれる権限を通じて行われた。この勅令は、王室大権の行使である。これらの権限は、公務員大臣が公務員に関する規則を制定できるようにすることを意図していた。労働組合による大規模な宣伝キャンペーンにもかかわらず、政府は決定を覆すことを拒否し、代わりに影響を受ける従業員に、1,000ポンドと職員組合への加入、または解雇のいずれかの選択肢を提示した。解雇された従業員は、関連する雇用法の対象外であるため、労働審判に頼ることができなかった。そのため、公務員組合評議会は、司法審査が唯一の利用可能な手段であると決定した。^[4]

女王陛下の内務省公務員制度に関しては、公務員大臣は、随時、公務員制度の運営を統制し、公務員制度に雇用されるすべての者の分類およびすべての者の勤務条件を規定するための規則を制定し、または指示を与えることができる。
— 1982年公務員法第4条^[5]

首相がGCHQ長官に出した指示（最初は口頭で、その後手紙で伝えられた）は次の通りであった。^[5]

政府通信本部の職員として雇用される公務員の勤務条件は、当該公務員が貴官の承認する部局職員組合以外のいかなる労働組合にも加入できないように変更されるものとする。

GCHQの職員の労働組合への加入を禁止する決定は、内閣全体ではなく、一部の大臣と首相の会合の後に下された。これは、注目度の高い決定に関しても珍しいことではない。 1956年にはスエズ運河の操業を認可する決定が同様に下され、 1997年には金利設定権をイングランド銀行に移譲する決定でも同じ手順が用いられた。 ^[6]

高等裁判所でグライドウェル判事は、GCHQの職員には協議する権利があり、協議がなかったため決定は無効であると判断した。

控訴院では、レーン首席裁判官、ワトキンス裁判官、メイ裁判官が、司法審査は国王大権の行使に異議を唱えるためには利用できないとの判決を下した。彼らは、国家安全保障問題の決定は行政機能であるため、裁判所が介入するのは不適切であると判断した。^[7]

貴族院は、国王大権は法定文書と同様に司法審査の対象であると主張した。^[8]しかし、国家安全保障の観点から、労働組合を制限する措置は正当化された。フレイザー卿、スカーマン卿、ディップロック卿はいずれも、国家安全保障の問題は裁判所の管轄外であると信じていた。ディップロック卿は「これは司法の管轄外の問題である。司法手続きは、それが関係する種類の問題に対処するにはまったく不適切である」と書いた。フレイザー卿は、裁判所は、この問題は国家安全保障の問題であるという政府の主張をデフォルトで受け入れることはないだろうが、これは「証拠の問題」であり、この訴訟で提出された証拠は政府が正しかったことを示していると述べた。^[9]ディップロック卿は、個人の「私的権利または正当な期待」に影響を与えるいかなる特権も審査の対象になると主張したが、フレイザー卿とブライトマン卿は、問題の権限は君主から公務員大臣に委任されているため、君主から委任された権限のみが司法審査の対象となる可能性があると主張した。^[10]

ディップロック卿は次のように述べた。

閣下、私は、知的関心は別として、この控訴で提起された法律上の疑問に答えるにあたり、「大権」の正確な法的性質、境界、歴史的起源、または中央政府に代わって行動する行政官が行使できる権限のうち民間人には共有されていない権限のうち、この特定のラベルに含める資格がある権限についての学識のある難解な分析から、実用的な助けをほとんど得ていないことを申し上げても、弁護士に失礼になるつもりはありません。たとえば、今日、政策の執行のために必然的に頼らざるを得ない国内の公務員を予告なしに解雇する権力を握っている行政政府の権利と、公務員の即時解雇の対象とならない条件で勤務することに合意する権力を握っている行政政府の相関的な無能力が、「大権」によるものとすべきか、それとも、国王が不正を働くことはできないので、国王は彼らを自由に解雇できるという理論に起源を持つ憲法の規則が、まったく別の理由で存続した結果にすぎないとすべきかは、私には問題ではないように思われる。

しかしながら、どのような名称が付けられようとも、行政政府がいかなる法定権限にも依存しない意思決定権を保持しているものの、それでもなお他者の私的権利または正当な期待に影響を与えるさまざまな法律分野が今日まで間違いなく生き残っており、意思決定者の権限が法定起源であれば、その決定は司法審査の対象となるであろう。それらは、死刑囚への恩赦、善良で偉大な人々への栄誉、功労者への法人格の付与、議会から行政政府に提供される資金からの報奨金といった比較的些細な問題から、外国との関係の運営や、本件の核心である潜在的な敵に対する国の防衛といった国家の存続と福祉にとって極めて重要な問題にまで及んでいる。英国も加盟している1953年の欧州人権条約（人権及び基本的自由の保護に関する条約（1953年）（Cmd. 8969））で使用されている表現を採用し、現在では法令では後者を「国家安全保障」と呼ぶのが一般的となっている。

閣下、意思決定権が法定法ではなく慣習法に由来するからという理由だけで、司法審査を免除される理由は私にはわかりません。司法審査は今日、その発展の過程を分析することなく、行政行為が司法審査の対象となる根拠を 3 つの項目に簡単に分類できる段階まで発展したと私は考えています。最初の根拠を「違法性」、2 番目を「不合理性」、3 番目を「手続き上の不適切性」と呼びます。これは、個々のケースごとにさらに発展することで、時が経つにつれて根拠がさらに追加されないということではありません。私は特に、欧州経済共同体のいくつかの加盟国の行政法で認められている「比例性」の原則が将来採用される可能性を念頭に置いていますが、今回のケースを処理するには、私が言及したすでに確立された 3 つの項目で十分でしょう。

司法審査の根拠としての「違法性」とは、意思決定者がその意思決定権を規制する法律を正しく理解し、それを実行しなければならないことを意味します。意思決定者がその法律を理解しているかどうかは、紛争が発生した場合に、国家の司法権を行使できる人々、つまり裁判官によって決定される、司法上の問題です。

「不合理性」とは、今では簡潔に「ウェンズベリーの不合理性」と呼べるものを意味します ( Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223)。これは、論理や一般に認められた道徳基準に反するあまり、判断すべき問題に頭を悩ませた分別のある人間なら誰もその判断には至らなかったであろう決定に適用されます。決定がこの範疇に入るかどうかは、裁判官が訓練と経験によって十分に答えられるべき問題であり、そうでなければ、私たちの司法制度に何か大きな問題があることになります。裁判所がこの役割を果たすことを正当化するために、エドワーズ対ベアストウ事件[1956] AC 14 で、裁判所が判決を覆す根拠として、非合理性を、判決者の推論されたが特定できない法律上の誤りに帰するというラドクリフ子爵の独創的な説明に頼ることは、今日ではもはや必要ないと私は思う。「非合理性」は、今では、判決が司法審査によって攻撃される可能性がある受け入れられた根拠として、自立している。

私は、第 3 項目を、自然正義の基本ルールを遵守しなかったことや、決定によって影響を受ける人に対して手続き上の公正さをもって行動しなかったことではなく、「手続き上の不適切さ」と表現しました。これは、この項目の下での司法審査の対象となるのは、行政裁判所が、その管轄権を付与する立法文書に明示的に規定されている手続き上のルールを遵守しなかったことであり、その場合、そのような不履行が自然正義の否定を伴わない場合でも、対象となるためです。しかし、本件は行政裁判所の手続きにはまったく関係ありません。

閣下、決定を下す最終的な権限の源泉が法令ではなく慣習法である決定（この目的で慣習法が「大権」という名称で呼ばれているかどうかは別として）が、違法性を理由に司法審査の対象となり得ることは、私の高貴で学識のある友人であるロスキル卿が引用した事例によって確立されていると私は考えます。また、このことは、本院自体のBurmah Oil Co Ltd v Lord Advocate、1964 SC (HL) 117 の判決が示すように、決定が関係する法分野が国家安全保障である場合にも適用されます。私は、「大権」の行使において下された大臣の決定に対する司法審査の根拠として「不合理性」を排除する先験的な理由は見当たりませんが、大権が関連する意思決定権限の唯一の源泉であるさまざまな分野のいずれにおいても、この根拠に基づいて司法手続きを通じて攻撃を受ける可能性のある種類の決定を想像することは困難です。こうした決定には、通常、政府の政策の適用が伴う。意思決定者が他の方針ではなくある方針を取った理由には、争われた場合に司法手続きが正しい答えを出すように調整されるような問題は通常含まれない。つまり、司法手続きで許容される証拠の種類とその証拠の提出方法は、行政の裁量を賢明に行使するためには互いに比較検討する必要がある、競合する政策上の考慮事項を裁判所の注意から除外する傾向があるということである。これは、育ちや経験によって判断する裁判官には不適格な、比較検討作業である。したがって、実際にそのようなケースが発生した場合に、ケースごとに対処すべき未解決の問題として残しておく。

ロスキル卿は次のように述べた。^[11]

要するに、当時の正統的な見解は、特権の濫用に対する救済は司法の領域ではなく政治の領域にあるというものだった。

しかし、我が国の法の歴史の主流を探究することは興味深いが、それを本件控訴と関連させて探究するのは非現実的な雰囲気がある。現代の憲法慣習では、そのような行為はすべて、現在権力を握っている君主の大臣の助言に基づいて君主によって行われ、実行されることが求められているのに、今日、君主の行為を「不可抗力かつ絶対的」と語ることは、アトキン卿がかつて、たとえ文脈は異なっていても、過去の亡霊の中世の鎖がカチャカチャと鳴っていると呼んだことを思い起こさせることによって、我が国の行政法の継続的な発展を妨げることは間違いない。United Australia Ltd v Barclays Bank Ltd [1941] AC 1, 29 を参照。 ^{[12]この点に関して、1896 年に偉大な法史家}FW MaitlandがDicey自身に宛てて書いた手紙を引用するのは場違いではないと思う。「法の歴史の唯一の直接的な有用性は (そのスリリングな興味については言うまでもないが)、各世代が独自の法律を形成する巨大な力を持っているという教訓にある」。Richard A. Cosgrove 著『法の支配』、Albert Venn Dicey 著、ヴィクトリア朝の法学者（1980年）、177ページ。^[13]メイトランドは、このように述べたことで、彼自身が予見していた以上に偉大な予言者であった。なぜなら、我が国の法の歴史は、我が国の法の歴史を基礎にしながらも、それに妨げられることなく、現在の世代が我が国の行政法の発展を形作ることを可能にしたからである。

閣下、行政機関が市民の権利に悪影響であれ、利益であれ、市民の権利に影響を及ぼす合法的な行為を行う権利は、行政機関にその行為を行える権限を与えることに基づいています。そのような権限を与えると、通常、裁判所がその権限を必要に応じて執行できるようにするための法的制裁が伴います。ほとんどの場合、その権限は法令に由来しますが、本件のように、一部のケースでは依然として大権に由来する場合があります。さらに他のケースでは、判決が示すように、2 つの権限が共存するか、法令の権限が必然的に以前の大権に取って代わる場合があります。行政機関が法令の権限に従って市民の権利に影響を及ぼす行為を行った場合、原則として、その権限の行使方法が、このスピーチで先ほど述べた 3 つの根拠の 1 つ以上に基づいて今日異議を申し立てられることは疑いの余地がありません。行政が、法定権力ではなく大権、特に1982年枢密院令第4条に基づいて被告に委任された大権に基づいて行動し、市民の権利に影響を及ぼす場合、私が後で述べることを条件として、権力の源泉が大権であって法定ではないという事実が、権力の源泉が法定であった場合に市民が有するであろうその行使方法に対する異議申し立ての権利を今日市民から奪う論理的な理由があるとは私には理解できない。いずれの場合も、問題となっている行為は行政の行為である。その行為を君主の行為として語ることは、過去数世紀の古風さを彷彿とさせる。この結論に至るにあたり、私は、この演説の準備を完了して以来、その演説の草稿を読むという恩恵を受けた、高貴で学識のある友人であるスカーマン卿およびディップロック卿と意見が一致していることに気付いた。

しかし、私はその異議申し立ての権利が無条件であると考えていません。それは、行使される大権の主題によって決まると思います。大権の議論の中で多くの例が挙げられましたが、現時点では、私はそれらの大権が司法審査の対象になるのは適切ではないと考えています。条約締結、国防、恩赦、栄誉の授与、議会の解散、大臣の任命などに関する大権は、その性質と主題が司法手続きに沿わないものであるため、司法審査の対象にはならないと私は考えています。裁判所は、条約を締結すべきか、軍隊を特定の方法で配置すべきか、議会を特定の日に解散すべきかを決定する場所ではありません。

私の見解では、1983 年 12 月 22 日の口頭指示を可能にした特権の行使は、その主題の理由から、私が今述べたような「除外カテゴリー」と呼ぶものには該当しません。したがって、原則として、これらの指示が司法審査の対象にならない理由は見当たりません。

裁判所は伝統的に、大権を司法審査にかけることを嫌がってきた。裁判官は、大権が存在するかどうかのみを述べることに積極的であり、大権が適切に使用されたかどうかについては言及しなかった。^{[15]そのため、裁判官は}ウェンズベリーテストの最初の基準、つまり大権の使用が違法であったかどうかのみを適用した。ウィリアム・ブラックストンのような憲法学者は、それが適切だと考えたであろう。^[14]

したがって、GCHQ事件は、司法審査の適用は政府の権力の性質によって決まるのであって、その源泉によって決まるのではないと判示した点で、非常に重要であった。国家安全保障上の理由で王大権を使用することは裁判所の管轄外であると考えられているが、その他の使用のほとんどは、何らかの形で司法審査の対象となっている。^[16]

GCHQ事件では、非法的慣習が「正当な期待」の対象となる可能性があることも確認された。慣習は通常訴訟の対象にはならないが、裁判所は本件ではそれが訴訟の対象であると証明する必要があった。そのような規則は、Attorney General v Jonathan Cape Ltd事件で内閣慣習に関して確立されていた。裁判所は組合に不利な判決を下したが、行政機関の不変の慣行が正当な期待の根拠となることは認められた。^[17]

この事件はまた、国家安全保障が依然として法的な問題ではなく政治問題であり、裁判所によって決定されるものではないことを示している。

司法審査の範囲を要約したものです。

公務員労働組合評議会は他の団体とともにこの事件を欧州人権裁判所に提訴したが、受理できないと判断された。^[18]

貴族院で審理されたR (Bancoult) 対外務英連邦大臣 (第 2 号)事件では、裁判所が枢密院命令を司法審査の対象とできるかどうかが決定事項の 1 つであった。枢密院命令は人権法で「主要立法」と定義されているが、枢密院命令は行政の産物であり、議会の権威と承認に伴う「代表性」を欠いているという点で大きな違いがあることに貴族院は全員一致で同意した。そのため、貴族院は「他の行政措置と同様に、特権立法が合法性、合理性、手続き上の不適切さの通常の原則に基づいて審査の対象とならない理由はない」と考えた。^[20]

R (ミラー) 対首相およびチェリー 対スコットランド法務長官[2019] UKSC 41において、最高裁判所は議会の閉会を求める内閣命令を取り消しました。

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