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シグナス演習は、英国政府が2016年10月に実施した3日間のシミュレーション演習で、英国におけるH2N2インフルエンザパンデミックの想定される影響を推定することを目的としていました。 [ 1 ] [ 2 ] [ 3 ]この演習は、英国の医療システムと緊急対応チェーンに大きな負荷をかけることで、その強みと弱みを特定し、国の回復力と将来必要となる改善策についての洞察を得ることを目的としていました。[ 4 ]これは、「緊急事態への備え、回復力、対応パートナーシップグループ」が主導するプロジェクトの一環として、保健社会福祉省を代表するイングランド公衆衛生局によって実施されました。 [ 4 ]スコットランド、ウェールズ、北アイルランドの12の政府機関[ 4 ]と、地域の回復力フォーラム（LRF）が参加しました。3日間のシミュレーションには、これらの組織、刑務所、地方政府または中央政府から950人以上の職員が参加し、高い医療ストレス状況下での対処能力がテストされました。[ 3 ]
この演習は「シグナス」と名付けられた。これは、理論上のH2N2ウイルスが「白鳥インフルエンザ」というニックネームで呼ばれ、白鳥（ラテン語でCygnus）に由来すると言われていたためである。
このシナリオでは、中央政府と地方政府から参加した 950 名が、パンデミックの 7 週間目、つまり医療への需要が最も高まる危機のピークに置かれた。この時点で、人口の 50% が感染し、40 万人近くが死亡したと推定されている。[ 3 ]想定される状況は、ワクチンが製造され購入されたものの、まだ英国に届けられていないというものだった。[ 5 ]病院や社会福祉関係者は、資源の逼迫を管理するための緊急計画を策定することになっており、政府関係者は迅速な意思決定を必要とする状況に直面することになった。状況をより現実的にするために、大臣と関係者の間でCOBRA会議が開催された。「WNN」や「Twister」などの模擬ニュース メディアやソーシャルメディアも、架空の最新情報を提供するために使用された。[ 3 ]英国のパンデミック対策ウェブサイトの政府の免責事項には、エクササイズ Cygnus は、性質の異なる将来のパンデミックを管理したり、広範囲の感染拡大を避けるためにどのような対策を講じるべきかを特定したりすることを目的としたものではないと記載されている。[ 4 ] 当時保健社会福祉大臣だったジェレミー・ハントは、スタッフを再配置すればより多くの命が救われるため、すべての集中治療室を閉鎖し、人工呼吸器を停止するという決定に直面した経緯を語っている。彼は、大臣がそのような決定を求められるべきではないと感じていた。[ 6 ]
この演習の結果、4 つの主要な教訓と 22 の追加勧告が特定されました。概して、パンデミックにより国の医療システムが資源不足で崩壊することが示されました[ 2 ] [ 7 ]。当時の最高医療責任者であったサリー・デイビスは、医療用人工呼吸器の不足と遺体の処理の物流が深刻な問題であると述べていました[ 8 ] [ 9 ] 。この演習の完全な結果は、世論の調査と圧力により 2020 年 10 月 23 日まで機密扱いのままでした[ 10 ]。2020 年 11 月、英国政府は、特定されたすべての教訓が適切に議論され、パンデミックへの備え計画に適切に考慮されたと述べました[ 4 ] 。
デイリー・テレグラフ紙は2020年3月、政府関係者の話として、シミュレーションの結果は「恐ろしすぎて」公表できないと報じた。 [ 2 ]テレグラフ紙によると、この演習は「集団免疫」アプローチが同様の流行に対する最善の対応策であるという想定につながった。 [ 11 ] [ 12 ]ニュー・ステイツマン誌は2週間前にシグナスの結果を最初に報じていた。 [ 8 ]その後、調査結果の一部が英国の新聞ガーディアン紙によって公表され、その管理方法について国民の不満を招いた。 [ 13 ] 2020年5月、ガーディアン紙のインタビューを受けた英国最大の民間介護施設会社の1つであるケア・イングランドの最高経営責任者マーティン・グリーン氏は、政府はパンデミックが発生した場合の収容能力の不足について、これまで民間医療部門に警告していなかったと述べた。 [ 14 ]
複数の報道機関が、演習シグナスで得られた結論を踏まえ、政府のCOVID-19パンデミックへの対応を批判した。 [ 2 ] [ 7 ] 2016年12月以降、インフルエンザパンデミックへの対処方法を詳述したフォローアップ文書が作成されなかったことに対する批判があった。2020年3月時点で、COVID-19への対応に利用できる政府文書は、それぞれ2011年（「インフルエンザパンデミック対策戦略」）、2012年（「保健・社会福祉インフルエンザパンデミック対策」）、2014年（「パンデミックインフルエンザ対応計画」）に発行されたものの3つであり、演習シグナス後の改訂版報告書はなく、人工呼吸器についても言及されていなかった。[ 8 ]
シグナス演習で人工呼吸器の不足が指摘されていたにもかかわらず、COVID-19の流行中にも人工呼吸器が不足し、政府の備蓄も不十分であることが判明した。[ 14 ] 2020年3月、英国で最初のコロナウイルス感染例が確認されてから6週間後、英国の保健大臣代行マット・ハンコックは、 JCBやロールス・ロイスなどの企業に「人工呼吸器を製造すれば、我々はそれを購入する。製造する台数に上限はない」と訴えた。[ 8 ]
シグナス演習の結果は、2020年5月にガーディアン紙にリークされた。 [ 13 ]その後、2020年10月に保健社会福祉省によって完全版が発表された。[ 15 ] 4つの主要な改善点と22のその他の弱点が特定された。[ 5 ]
演習「シグナス」では、保健社会福祉省の「英国インフルエンザパンデミック対策戦略2011」と、 2009年のH1N1パンデミックから得られた8つ以上の科学文書を組み合わせた戦略が用いられた。しかし、この演習では、すべての参加者を調整するための概要や中央管理がないことが明らかになった。2016年10月の時点で、フィードバックによると、組織によって準備状況にばらつきがあり、2009年のH1N1対応に関する組織の記憶に頼っている組織もあれば、時代遅れであったり、欠落していたり、不完全であったりする可能性のある個別のパンデミック対策プロトコルに依存している組織もあった。 [ 5 ]また、一部の企業間および企業内で縦割り型の計画が行われていることも明らかになったが、組織によって詳細度や構造が異なり、同時に使用するとうまく連携しないものもあった。[ 5 ]対応中にパンデミックの深刻さを十分に理解していない場合、人口の最大半数が影響を受ける可能性があると認識されていた。[ 5 ]
シグナス演習では、組織間のコミュニケーションを円滑にするための「パンデミック作戦構想」を策定する必要性があることが明らかになった。[ 5 ]これは、各組織に特定の役割を委任し、パンデミック中の相互作用を指示することで、集団的な対応を戦略的に管理することを目的としている。NHSイングランドは、さまざまな分野が関与していることを認識しており、そのため、組織が連携して作業するためには、戦略全体を監督する中央管理と統一されたプロトコルが必要である。[ 5 ]
地方自治体はそれぞれ独自の緊急時対応計画を持っており、それらは演習シグナスでは調査されなかった。このセグメントでは、ウェールズも除外された。ウェールズは2015年に実施された「演習シグネット」を通じて既に対応策を調査していたためである。[ 5 ]
特に保健分野における法規制や規制制限の緩和案が検討されている。[ 5 ]これは、必須サービスの管理や、増加する医療需要への対応をより少ない障害で実現するのに役立つだろう。特にパンデミックでは状況が急速に変化し、できるだけ早く決定を下す必要があるため、より大きな柔軟性が推奨される。主な提案は、規則をより柔軟にし、目の前の状況に容易に適応させることだった。どの法規制を改正するかの選択は、パンデミックインフルエンザ計画の前提によって決定される。保健社会福祉省のこれまでの調査結果は、パンデミックの最中に保健法規制に対してどのような修正が適切であるかについての指針を示している。
地方自治体は、権限委譲された分野において同様の措置を講じるよう勧告された。今後、対象となる制限の種類を拡大するための検討が必要であることが指摘された。
演習シグナスは、まだ検証されていない国民の反応に関する想定に基づいて実施されました。国民がどのように反応するかについての予想は、「スワンインフルエンザ」の規模に基づいて立てられました。これは、現実世界で実際に起こったことを完全に反映しているとは限りません。[ 5 ]例えば、演習シグナスでは、実際のパンデミックの特徴である生中継や広範な報道は行われませんでした。したがって、その反応は理論上の国民の反応に基づいています。これは演習シグナスの潜在的な限界として認識され、理解されており、パンデミック対応における世論の役割は、さらなる調査が必要です。現実には、集団埋葬や人口トリアージなどに関する道徳的決定は、国民の反応によって異なる可能性があると述べられています。[ 5 ]
国民の反応を理解し、それを重要な決定やコミュニケーション戦略に反映させるためには、さらなる研究が必要です。特に倫理的に問題のあるシナリオにおいてはなおさらです。パンデミックに対する国民の認識と反応がどのように変化するかの研究は、緊急対策の方向性やその伝達方法をさらに改善するでしょう。2019年には、物議を醸す健康問題に関して政府に公平な助言を与えるために、道徳倫理諮問グループ（MEAG）が設立されました。[ 16 ]
医療分野では、資源の不足と需要に対する供給増加能力の限界が指摘されている。[ 5 ]これは、地域レベルで緊急計画を運用する方法に影響を与え、「パンデミック作戦構想」の見直しを迫るものである。
サービスの需要が地域の対応者の能力を上回った場合、特に超過死亡が発生した地域、社会福祉施設、および国民保健サービス職員の間で、戦術的な連携はほとんど見られなかった。[ 5 ]地域の対応を大幅に強化する必要が生じた場合に、医療提供者を運用レベルで導くための、より正確なプロトコルの必要性が明らかになった。パンデミックインフルエンザ対応の重要な側面（超過死亡など）については、地域のレジリエンスフォーラムを通じてではなく、地域レベルで計画を実施するという提案があった。これにより、地域の複数の機関間の連携が改善される。
ロジスティクス的には、大規模なパンデミックに対応するためには、より多くの医療従事者と、人工呼吸器、個人用保護具（PPE）、病床などの資源が必要となる。調査では、NHSが提案した逆トリアージ戦略（患者を病院からソーシャルケアに移す戦略）は、現在のソーシャルケアシステムでは十分にサポートされない可能性があることも明らかになった。[ 5 ]これには、複数の企業間での高度なチームワークが必要であり、提供されたフレームワークを通じて詳細に説明されているが、パンデミックの圧力と広範囲にわたる影響の下では実行不可能かもしれない。
地域レジリエンスフォーラムは、パンデミック対応のより複雑な側面については、対応策の実施にあたり、主題専門家に頼っていると発表した。[ 5 ]これらの専門家はLRFには所属していないが、同僚が対応策のさまざまな要素を理解できるように、詳細な技術サポートを提供している。戦略調整グループ（SRG）構造は、専門家が包括的な貢献をするために使用されている。急速に拡大するパンデミックの場合、専門家は複数のSRGを支援する必要があるため、この方法が持続可能かどうか疑問が呈された。[ 5 ]
報告書に記載されている22の追加勧告には、次のものが含まれます。[ 5 ]
公衆衛生庁（PHE）は、保健社会福祉省内の執行機関であり、「国民の健康と福祉を守り、向上させ、健康格差を縮小する」ことを目標としていた。[ 17 ] PHEは、英国政府、当局、NHSの影響を受けることなく、それらを指導し支援する自治権を有していた。[ 5 ]
シグナス演習では、PHE内の緊急対応部門が特に活用されました。[ 5 ]その専門家は、緊急事態に関するトレーニングや専門的なアドバイスを提供することで、医療コミュニティを支援しました。欧州委員会、欧州疾病予防管理センター、世界保健機関などの複数の組織と協力しました。
デイム・サリー・デイヴィスは、演習当時、英国最高医療責任者および英国政府の最高医療顧問（2011年3月～2019年9月）を務めていた。 [ 18 ]また、当時（2014年～2016年）は世界保健機関の執行委員会のメンバーでもあった。[ 18 ]
彼女は以前、医療資源、特に人工呼吸器と病床の不足について懸念を表明していた。[ 9 ]保健大臣のジェレミー・ハントとNHS最高責任者のサイモン・スティーブンスは、機器の予算を削減していた。[ 19 ] 2016年には、高齢化が進む人口は病気にかかりやすく、パンデミックに対して脆弱になるため、適応する必要性について言及し、「公衆衛生と予防の分野」への予算増額を「歓迎」している。[ 20 ]しかし、彼女は「緊縮財政の時代」と中央政府が直面している困難を理解している。[ 20 ]
マット・ハンコックは、 2018年から2021年までイギリスの保健社会福祉大臣を務めた。2020年4月28日、ハンコックは、ガーディアン紙にリークされた演習シグナスの結果について、イギリスのラジオ司会者ニック・フェラーリから質問を受けた。[ 21 ]ハンコックはこれに対し、当局者から「勧告されたことはすべて実行された」との報告を受けたと述べた。[ 22 ]
2020年4月下旬、オブザーバー紙は、政府が調査結果の公表要求をめぐり法的措置をちらつかされたと報じた。[ 23 ]「公式機密」に分類された報告書のバージョンがリークされ、2020年5月7日にオブザーバー紙の姉妹紙であるガーディアン紙に（一部の連絡先の詳細を伏せた上で）掲載された。 [ 13 ] [ 3 ]
国民保健サービス（NHS）の医師であるムーサ・クレシ氏は、2020年のCOVID-19の流行を受けて、2020年4月に演習シグナスの結果の開示を求めるキャンペーンを開始した。[ 24 ] COVID-19の影響を強く受けた白血病患者の治療経験を持つクレシ医師によると、医療は透明性と協力的なピアレビューに基づいて構築されるべきである。[ 25 ]同月、同氏はクラウドジャスティス・ドットコムを通じてこの目的のために4万6000ポンド以上を集めた。[ 26 ]クレシ氏は、英国の弁護士リー・デイの代理のもと、演習シグナス後の報告書を隠蔽したとしてマット・ハンコック氏を提訴した。[ 26 ] [ 27 ]英国政府が国民の恐怖を煽るという理由で拒否したことに対し、クレシ氏は情報公開法と司法審査の申請の両方に基づいて法的措置を取った。[ 28 ] 2020年9月28日、情報コミッショナー事務局は保健社会福祉省に対し、クレシ博士の情報公開請求に応じるよう命じ、[ 29 ]ハンコックは2020年10月20日に「シグナス演習に関する報告書」の公表を発表した。[ 30 ] [ 29 ]
公表後、保健省が演習シグナスの調査結果を裏付ける報告書をこれ以上保有していないことを確認したことを受け、クレシ博士は司法審査の訴訟を取り下げた。[ 31 ]しかし、その後、政府が関連する資料をすべて開示したかどうかについて疑問が呈され、[ 32 ]クレシ氏は、保健省が、圧倒的なパンデミックが発生した場合の対応能力の増強と「多数の病人患者へのNHSケアの拒否」に関する計画を依然として隠蔽していると主張した。[ 33 ]
2020年11月、自由民主党のティム・ファロン議員は、保健社会福祉大臣に対し、演習シグナスの全調査結果が公表されるかどうかを問う書面質問を提出した。[ 34 ]保健社会福祉政務次官のジョー・チャーチルは、2021年1月14日に回答し、全報告書は2020年10月20日に公表されたと述べた。[ 34 ]
2020年の英国のCOVID-19への対応を受けて、演習シグナスの結果が実際に実施されたかどうかを疑問視する批判が生じた。[ 14 ] 2020年6月、上院による調査が行われ、提案されたフォローアップ措置が実行されたかどうかを調査した。[ 35 ]ベセル男爵は、演習シグナスで弱点として以前に指摘されていたにもかかわらず、 COVID-19パンデミックの間、英国で医療機器が継続的に不足していることなど、いくつかの懸念を提起した。説明として、演習シグナスは治療可能なインフルエンザに基づいていたが、COVID-19の治療法はまだ利用できないとされた。[ 35 ] 2020年11月、保健社会福祉省のウェブサイトは、演習シグナスの結果と科学専門家からの提案が、英国のCOVID-19への対応に組み込まれたと述べた。[ 4 ]
2020年7月、匿名の市民「P Newton」が、演習シグナスの透明性をさらに高めるため、情報公開法に基づき情報公開請求を行った。 [ 21 ]保健社会福祉省への情報公開請求は2回とも回答されなかった。[ 21 ]その後、英国政府は、結果の完全な開示が大臣による政策決定の進行中の進捗に影響を与えるという理由で、情報公開法第35条(1)(a)に基づき、この請求を拒否した。[ 15 ] [ 26 ]
2020年8月、イングランド公衆衛生局は国立健康保護研究所という新しい組織の下に置かれました。[ 36 ]
シグナス演習とCOVID-19を受けて、伝染病とプライマリーケアに取り組む複数の医療専門家が、英国がパンデミックをより効果的に管理するための提案を提供しました。特定された改善分野には、特定の脆弱な人口グループに焦点を当て、感染拡大を抑制するための一般向けの指示を伝えることで、疾病に関するコミュニケーションを円滑にすることが含まれます。[ 37 ]
シグナス演習は、市民緊急事態事務局（CCS）、保健社会福祉省、地方自治体の協力により、パンデミックインフルエンザ法案「パンデミックインフルエンザ法案」の策定につながった。これは後に、 2020年コロナウイルス法へと発展する基礎となった。[ 16 ]シグナス演習から生まれた法改正には、退職した医療専門家の緊急採用と登録、医療従事者に対する医療過誤訴訟からの保護などが含まれる。[ 16 ]
全57ページの報告書は、2020年10月23日に保健社会福祉省によって公表された。 [ 15 ]
テレグラフ紙は、以前に保証されていたように、改善策が完全に実施されたかどうかについて疑問を呈した。争点となりうる6つの領域が特定された。主な苦情としては、緊急時の対応能力の不適切な管理、組織間および組織内の縦割り計画の不完全さ、学校閉鎖の混乱、介護施設への資金不足、非効率的な広報活動、そしてCOVID-19の流行中も未解決のままだった社会的距離の確保の欠如などが挙げられる。
2020年の政策文書「英国のパンデミック対策」の中で、保健社会福祉省は、演習シグナス（2016年）から得られた教訓を将来のパンデミック対策プロトコルに引き続き組み込み、COVID-19（2019年）への対応から得られた知見と組み合わせると述べている。2020年3月、英国政府はコロナウイルス対策計画[ 38 ]を発表し、インフルエンザウイルスではなくコロナウイルスに合うように、演習シグナスの勧告を採用し、微調整した。