ネリ対上院

ネリ対上院
裁判所	フィリピン最高裁判所 大法廷
完全なケース名
ロムロ・L・ネリ対上院公務員責任調査委員会、上院貿易商業委員会、上院国防安全保障委員会
決めた	2008年3月25日
引用	GR No. 180643 (549 SCRA 77)
症例歴
その後の行動	2008年4月8日に再審請求が提出され、9月4日に最終的に却下された[1]
ポネンテ	レオナルド＝デ・カストロ、クイサンビング判事とレイエス判事が加わる[2]
別意見	イナレス・サンティアゴ[2]
同意	ブリオン[2]
同意	チコ・ナザリオ[2]
同意	コロナ[2]
同意	ナチュラ[2]
同意	ティンガ[2]
同意	ベラスコ・ジュニア[2]
賛成/反対	カルピオ[2]
異議	プーノ、アスクーナとオーストリア＝マルティネスが加わる[2]
異議	カルピオ・モラレス[2]
異議	サンティアゴ[2]
異議	モラレス[2]

ネリ対上院（GR No. 180643）は、フィリピン最高裁判所が9対6 [2] で下した物議を醸した判決であり、グロリア・^{マカパガル}・アロヨ大統領の内閣の一員であるロムロ・ネリ請願者による、物議を醸している数百万ドル規模の国家ブロードバンドネットワーク（NBN）プロジェクトに関する議会の調査中に出された質問に関する行政行使を支持した。最高裁判所は最終的に、2008年9月4日と23日に、被告の上院委員会による第1および第2の再考動議を却下し、この判決を支持した。

請願者ロムロ・ネリ（当時、国家経済開発庁（NEDA）長官）は、被請願者上院委員会から、全国ブロードバンドネットワーク（NBN）プロジェクトにおける疑惑の異常性に関する合同調査に出席するよう招かれた。このプロジェクトは、フィリピン政府が中国企業の中興通信設備（ZTE）と契約したもので、金額は3億2,948万1,290米ドルに上った。彼は上院委員会で証言し、当時選挙委員会の委員長だったベンジャミン・アバロス（ ZTEの仲介役）が、NBNプロジェクトを承認するのと引き換えに2億ペソを提示したことを明らかにした。彼はさらに、グロリア・マカパガル・アロヨ大統領に 賄賂の企てについて報告し、賄賂を受け取らないよう指示されたと語った。しかし、NBNプロジェクトについて何を話し合ったのかさらに追及されると、請願者は「行政特権」を主張して回答を拒否した。特に、彼は、1) 大統領が NBN プロジェクトをフォローアップしたかどうか、2) 彼女が彼にそれを優先するよう指示したかどうか、3) 彼女が彼にそれを承認するよう指示したかどうかについての質問に答えることを拒否した。

その後、被疑委員会は、申立人に対し、2007 年 11 月 20 日に出頭して証言するよう求める召喚状を発行した。しかし、エドゥアルド・エルミタ事務局長は、11 月 15 日付けの書簡を委員会に送り、行政特権を理由にネリの証言を免除するよう要請した。エルミタは、「開示を求められている情報は、中華人民共和国との外交関係および経済関係を損なう可能性がある」という理由で特権を主張し、これらの情報が大統領に伝えられた機密性を考慮すると、ネリは「特権が保護しようとしているものそのものを開示することなく、これらの会話の詳細を委員会に提供することはできない」とした。そのため、11 月 20 日、ネリは被疑委員会の前に出頭しなかった。

11月22日、被告らはネリに対し、11月20日に予定されていた公聴会に出席しなかったことを侮辱罪で告発されない理由を示すよう求める陳述書を出した。11月29日、ネリは陳述書に返答し、上院公聴会を無視するつもりはなかったことを説明し、初出廷時に取り上げられなかった新たな問題がある場合は、事前に知らせて準備するよう求めた。また、出廷しなかったのは大統領の命令であり、大統領との会話は、政府高官を巻き込んだ贈収賄スキャンダルの影響や、フィリピンにおける外国投資家や貸し手の信頼喪失の可能性に関する、国家安全保障と外交上の微妙で繊細な問題に関するものだったと付け加えた。被告らはその説明に納得がいかなかったため、後にネリを侮辱罪で告発し、出廷して証言するまで上院議事官室に逮捕・拘留するよう 命じる命令を出した。

ネリ氏は本請願を提出し、裁判所に対し、理由説明状と侮辱命令の両方が管轄権の欠如または過剰に相当する重大な裁量権の乱用によって発行されたとして無効にするよう求め、3つの質問への回答を拒否したことは、画期的な上院対エルミタ事件（GR No. 169777、2006年4月20日）の判決に従い、正当な行政特権の主張に基づいていることを強調した。一方、上院委員会は、ネリ氏の行政特権の主張には正当な根拠がないため、問題の命令を発行する際に権限を超えたことはないと主張した。さらに、請願者が3つの質問への回答を拒否したことは国民の公的情報に対する権利を侵害しており、行政は行政特権の概念を政府の最高レベルでの贈収賄犯罪行為を隠蔽する手段として利用していると主張した。

この訴訟で解決が求められた主な実質的な問題は、請願者ネリが回答を拒否した3つの質問が行政特権の対象となり、被請願者上院委員会が発した逮捕命令が無効になるかどうかであった。

最高裁は、意見が分かれた（9対6の投票）が、この3つの質問は大統領通信特権の対象であり、この特権は行政部門によって正当に主張されており、上院が請願者ネリ氏に対し、これらの質問に答えなかったことを理由に出す逮捕命令から同氏を保護するのに十分であると確信した。

連邦最高裁は、米国対ニクソン事件 (418 US 683) を引用し、行政特権の主張が有効となるために遵守する必要がある 3 つの要素を定めました。これらの要素とは、1) 保護対象の通信が大統領の本質的かつ委任不可能な権限に関連していること、2) 大統領の側近または大統領自身が作成、要請、受領していることです。司法上の基準は、側近が大統領と「業務上近い」関係にあること、3) 要求された情報に「重要な証拠が含まれている可能性が高い」などの十分な必要性が示され、適切な調査機関が他の場所でその情報を入手できないことが条件となります。

最初の要素に関しては、立法調査の対象となる権限が憲法によって大統領に明示的に付与されている場合に限り、行政部門が行政特権を正当に主張できる。そのような権限には、最高司令官、任命権、恩赦権、外交権が含まれる。権力分立の原則に照らして、大統領のこれらの権限は、他の大統領権限よりも高いレベルの機密性を享受する。本件では、エルミタ事務局長は、3 つの質問によって引き出された通信は「大統領と公務員の間の会話および通信に該当し」、彼女の「行政および政策決定プロセス」に必要であり、「開示を求められた情報は、中華人民共和国との外交および経済関係を損なう可能性がある」という主張に基づいて行政特権を主張した。したがって、主張の根拠が、外交または対外関係という大統領の本質的かつ委任不可能な権限に関連する問題であることは明らかである。

2 番目の要素については、通信は大統領の側近によって受信された。「作戦上の近接性」テストによれば、請願者ネリは大統領内閣の一員であるため、側近とみなされる可能性がある。

そして、3 番目の要素については、特権の制限と、適切な調査機関による他の場所での情報入手の不可能を正当化する切実な必要性が十分に示されていない。大統領の通信は推定的に特権であり、その推定は、そのような会話へのアクセスを求める機関が単に公的な必要性を示すことによってのみ覆される。本件では、被告委員会は、第 21 条第 6 項に基づく法律の制定において、3 つの質問に対する回答に対する切実な、または決定的な必要性を示すことができなかった。代わりに、質問は、第 22 条第 6 項に基づく立法監視機能の行使に向けられている。Senate v. Ermita の判決によると、「議会の監視機能は、立法の追求のために実行される範囲でのみ、強制的な手続きによって促進される可能性がある」。

議会が3つの質問に答えることを拒否したネリ氏の逮捕を正当に命じたかどうかを判断するには、まずフィリピン憲法第6条第21項と第22項を区別する必要がある。第21項は、立法を支援するための調査を行う権限に関する。その目的は、法律の制定に使用できる情報を引き出すことである。一方、第22項は、質問時間を実施する権限に関するもので、その目的は、行政部門に対する議会の監視機能を追求するための情報を得ることである。第21項に基づく議会の権限の行使では、強制的な手続きを利用できる。第22項では、それはできない。

上院対エルミタ事件は明確である。「議会が単に各省庁の長らが議会が発行した法令をどのように実施しているかについて情報提供を求める場合、そのような情報に対する議会の権利は、最高経営責任者として各省庁の長らが職務としてその業績について報告しなければならない大統領の権利ほどは重要ではない。そのような場合、第 22 条は三権分立の原則に従い、議会は長らの出頭を要求することしかできないと規定している。しかし、議会が長らの出頭を要求する調査が第 21 条に基づく「立法の支援」である場合、出頭は必須である。」

被告委員会は、行政特権の主張は犯罪や不正行為の暴露の可能性を防ぐものではないと主張する。裁判所はこれに異議を唱えない。係争中の刑事裁判における証拠の具体的な必要性は、大統領の機密保持に対する一般的な関心を上回ると決着している。しかし、本件は、ネリに求める情報が刑事司法の公正な運営の要求を満たすのに役立つような刑事手続きには関係しない。むしろ、現在の論争は立法調査から生じたものである。議会の立法任務と刑事裁判所の責任には明確な違いがある。立法委員会による事実調査は間違いなくその任務の一部であるが、立法上の判断は通常、過去の出来事の正確な再現よりも、提案された立法措置の予測される結果とその政治的受容性に依存する。議会は、公聴会で提供された矛盾する情報に基づいて立法することが多い。対照的に、刑事裁判所の責任は、特定の個人が特定の犯罪を犯したか否かを信じるに足る 相当な根拠があるかどうかを判断する能力に完全にかかっています。

申立人ネリは、被申立委員会の前に出廷し、行政特権を主張した 3 つの質問を除くすべての質問に答えた。しかし、行政特権を主張して回答を拒否したことは、憲法第 3 条第 7 項自体が、この権利は「法律で規定される制限を受ける」と規定しているというだけの理由で、公共の関心事に関する情報に対する国民の権利を侵害するものではない。ネリが正しく主張したように、彼は、RA 6713 の第 7 項、改正刑法第 229 条、RA 3019 の第 3(k) 項、および裁判所規則第 130 条第 24(e) 項により、3 つの質問に対する回答を漏らすことを禁じられている。これらは、特定の情報の機密性に対する公共の利益を認める行政特権のより広い概念に加えて適用される。

さらに、回答委員会は国民の公的情報に対する権利を誤って理解している。議会またはその委員会が立法を支援するために情報を入手する権利は、国民の公的情報に対する権利と同一視することはできない。Senate v. Ermita で規定されているように、「国民が情報に対する権利に基づいて文書の提出を要求しても、議会が発行する召喚状と同じ義務的効力はない。また、情報に対する権利は、国民に政府職員から証言を求める権限を与えるものではない。これらの権限は議会のみに属し、個々の国民には属さない。」

たとえ議会が国民によって選出された代表者によって構成されているとしても、それは、非常に限定された意味を除いて、その調査権のあらゆる行使において国民が情報に対する権利を行使しているということにはならない。回答委員会のメンバーは、その権力の行使の正当性として、国民一般に属する権利を持ち出すべきではない。なぜなら、彼らはその権力を行使するとき、公務員および議会のメンバーとしてそうするからである。

結局、裁判所は、被告らが非難された命令を発行する際に権限を超えたと判決を下す理由を5つ挙げた。

1) 行政特権の正当な主張があるため、侮辱命令の発令は無効である。

2) 被告らは、Senate v. Ermita で定められた要件、すなわち、招待状には、憲法第 6 条第 21 項および第 22 項で要求されているように、「調査の必要性を促した可能性のある必要な法令」と「調査の対象およびそれに関連する質問の通常の表示」を含める必要があるという要件を遵守しなかった。

3) 上院ブルーリボン委員会の少数の委員のみが、侮辱命令の発令に関する審議に出席していた。これは、立法調査に関する手続き規則第 18 条に違反している。同条項では、「委員会は、委員会の命令に従わなかったり、宣誓を拒否したり、証言を拒否したり、委員会またはその委員による適切な質問に答えることを拒否したりする証人を、委員会の全委員の過半数の投票により侮辱罪で処罰することができる」と規定されている。

4.) 被告らは、フィリピン憲法第 6 条第 21 項に違反し、調査は「正式に公表された手続き規則」に従う必要があると規定している。この規定により、各議会の上院は、立法を支援する調査に関する手続き規則を公表する必要がある。なぜなら、各上院は、その前後の議会とは別個のものであるからである。上院議員の半数を決定するため、上院議員選挙は 3 年ごとに行われるため、上院の構成も各任期の終わりまでに変わる。したがって、各上院は、適切とみなす限り、異なる一連の規則を制定することができる。手続き規則を公表していないため、第 14 上院が実施した立法を支援するための本件公聴会は、手続き上不備がある。

5.) 侮辱命令の発令は恣意的で性急である。被疑委員会は、まず行政特権の主張を審議せず、その裁定を原告に通知しなかった。その代わりに、委員会は原告の説明を「不十分」として却下し、同時に、行政特権でカバーされている質問以外の質問に答えるために原告が委員会の前に出頭したいと表明しているにもかかわらず、原告を侮辱罪で告発し、即時逮捕と拘留を命じる命令を発令した。

1.) 議会は、立法手続きにおける強制的な手続きを、第 21 条第 6 項に基づく立法を支援する調査においてのみ行使することができ、第 22 条第 6 項に基づく監視機能の行使においては行使することができない。

2.)行政特権は、犯罪や不正行為の可能性を隠すために使用することはできません。したがって、係争中の刑事裁判における証拠の具体的な必要性は、大統領の機密保持に対する一般的な関心を上回ります。ただし、刑事捜査と立法調査には違いがあり、情報が刑事捜査ではなく立法調査で引き出された場合は、機密保持の推定が情報要求の権利に優先します。

3.) 議会またはその委員会が立法を支援するために情報を入手する権利は、国民の公的情報に対する権利と同一視することはできません。国民が情報に対する権利に基づいて文書の提出を要求しても、議会が発行する召喚状と同じ義務的効力はありません。議会は、その権限を行使する際に、国民一般に属する権利を援用することはできません。これは、議会が権限を行使する際、公務員および議会のメンバーとして権限を行使するためです。

• NBN-ZTE取引の汚職スキャンダル

• ネリ対上院事件の全文（反対意見と賛成意見を含む）
• 判事の賛成意見と反対意見の索引
• 裁判所の投票の概要
• フィリピン憲法
• 「ネリ対上院を思い出す」フィリピン・デイリー・インクワイアラー紙、ジョアキン・G・ベルナス神父著