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法の支配条件規則は、欧州連合とユーラトムの規則であり、欧州委員会が、欧州連合条約第2条に規定されている法の支配の原則に違反する加盟国に対して、EU予算からの資金支払いの停止を含む措置を講じることを可能にするものである。[ 1 ]
ハンガリーとポーランドにおける民主主義の後退は、 2010年代以降、欧州連合にとって大きな懸念事項となっている。2017年12月、欧州委員会はポーランドに対して第7条に基づく加盟資格停止手続きを開始し、2018年9月には欧州議会がハンガリーに対して同様の手続きを開始した。しかし、第7条に基づく加盟国の資格停止には、当該加盟国を除く全会一致が必要であり、ハンガリーとポーランドは互いの資格停止に拒否権を行使すると広く予想されているため、手続きはその後停滞している。[ 1 ]
この問題の解決策として、欧州委員会は2018年5月に、規則によって欧州連合の予算からの支出を法の支配基準の遵守と連動させることを提案した。[ 2 ]欧州議会は2019年4月に委員会の提案に対する立場を採択したが、理事会はポーランドとハンガリーの議員と対立することに概して慎重だった。[ 1 ]
これは、2020 年夏に2021 ～ 2027 年多年度財政枠組み(MFF) と次世代 EU (NGEU) 復興パッケージが採択された際に変化しました。2020 年 7 月の欧州理事会サミットで、EU 加盟国の国家元首と政府首脳は、これらの資金は法の支配に関する条件付き制度に結び付けられるべきであるという点で合意しました。理事会の議長国を務めるドイツは、2020 年 9 月に欧州委員会と欧州議会が提案した法の支配条件付き規則に関する妥協案を提案しました。理事会、欧州議会、欧州委員会の三者協議の後、規則の立法草案が 2020 年 11 月 5 日に公表されました。[ 1 ]
この規則は理事会で特定多数決により採択される可能性があったものの、ハンガリーとポーランドは、多年度財政枠組み（MFF）と次世代EU（NGEU）の資金調達方法を定める「自己財源決定」に拒否権を行使すると脅迫した。2020年12月10日と11日の欧州理事会サミットで、法の支配条件規則の採択、実施、解釈方法に関する一連の宣言を採択することで、この行き詰まりは解消された。これにより、2020年12月14日に理事会で、2020年12月16日に欧州議会で、この規則が採択される道が開かれた。[ 1 ]
欧州連合条約第2条によれば、連合は、人間の尊厳、自由、民主主義、平等、人権の尊重、少数派に属する権利などの価値観の中でも、法の支配の尊重に基づいて設立されている。[ 3 ]これらのEUの民主的価値観の達成を促進するために、TEU第4条は、連合と加盟国が「誠実な協力の原則に従って」互いに助け合うべきであり[ 4 ] 、連合の価値観の実現を「危うくする可能性のある措置を控えるべきである」[ 4 ]と規定している。
TEU第7条は、加盟国において第2条の基本的価値観が重大に侵害された場合の救済措置として機能し、欧州連合は付与された権限を超えて加盟国を遵守に戻すことができる。[ 5 ]一方、法の支配条件規則は、欧州連合の機能に関する条約（TFEU）第322条(1)(a)を法的根拠としている。
欧州議会及び理事会は、通常の立法手続に従い、会計検査院と協議の上、規則により以下の事項を採択する。
（a）特に予算の策定及び実施及び会計報告及び監査の手続きを定める財務規則
—欧州連合の機能に関する条約
したがって、EUの資金と金融利益、そして加盟国における健全な法の支配との間に繋がりを確立するという正当な目的は、EU予算の適切な実施と保護、そして透明性のある財政管理を確保することのみにある。[ 6 ] [ 7 ]
規則第2条は、EU条約第2条に照らして「法の支配」を定義し、政府の各部門に関連するさまざまな層を追加することでその定義を拡張しています。一般的に民主主義社会においては、法の支配を尊重するためには、「法的確実性」と「権力分立」に加えて、「透明性があり、説明責任があり、民主的で、多元的な立法プロセス」が必要です。[ 8 ]この側面は、抑制と均衡を確保し、単一の主体への権力の集中を許しません。[ 9 ]特に直接的な意思決定権を持つ行政部門にとって、法の支配は「恣意性の禁止」を意味し、[ 8 ]偏向や腐敗を防ぎます。司法部門にとっては、「基本的人権に関しても、独立した公平な裁判所による司法へのアクセスを含む効果的な司法保護、権力分立、差別禁止、法の前の平等」が必要です。[ 8 ]効果的で独立した司法制度は、政府の他の部門の権力に対する重要な均衡であるだけでなく、個人の自由と権利も保障する。[ 10 ]
第3条では、予算を保護するためにこの規則を施行する際に示唆される可能性のある法の支配の違反について説明し、第4条では、重大なリスクまたは法の支配の有効な違反が判断されるために満たされるべき8つの条件について詳しく説明しています。[ 8 ]
第5条では、連合の予算を保護するために採用できるすべての措置を列挙し、第6条では、加盟国が第4条の条件のいずれかを満たした場合の手続きを説明しています。[ 8 ]最後に、規則の第7条では、加盟国に対する措置を解除するための措置について説明しています。[ 8 ]
2020年12月10日と11日の欧州理事会サミットで採択された宣言声明は、欧州理事会が規則をどのように実施すべきと考えているかについて述べている。これらの宣言声明の法的価値については議論がある。[ 1 ]
欧州理事会の宣言的声明によれば、欧州委員会は規則の適用に関するガイドラインを作成するだけでなく、規則を実施する前に規則に対する法的異議申し立ての結果を待つべきである。さらに、欧州委員会は、EUの予算を保護するためのより効率的な手段がない場合にのみ、規則を適用すべきである。[ 1 ]
欧州議会は2021年3月25日に決議を採択し、「法の支配条件規則の適用はガイドラインの採択に左右されるものではない」と強調し、「欧州委員会に対し、その適用をこれ以上遅らせないように」し、「欧州連合予算の健全な財政管理に十分直接的な影響を与える可能性のある、または深刻な影響を与える恐れのある法の支配の原則違反に関する進行中のすべての調査について、議会に定期的に情報を提供する」よう求めた。欧州議会は、欧州委員会が2021年6月1日までにそのような情報を欧州議会に提供しない場合、法的措置を取ると脅迫した。[ 11 ] [ 12 ]
2021年6月10日、欧州委員会が欧州議会に必要な情報を提供しないまま期限が過ぎた後、欧州議会は別の決議を採択し、欧州委員会に対し、2週間以内に法の支配条件規則に基づく義務を履行するよう求め、行動を起こさなかった場合、欧州委員会に対する法的措置の準備を開始することを通知した（TFEU第265条）。[ 11 ] [ 13 ]欧州委員会は2021年8月23日、5ページの書簡で最後通牒を拒否した。[ 14 ]
2021年3月11日、ハンガリーとポーランドはそれぞれ、欧州議会と理事会が規則を採択したことを理由に、欧州司法裁判所に訴訟を起こし、規則は適切な法的根拠がなく、欧州連合条約第7条に定められた懲罰的メカニズムを回避するものであるとして、規則の無効化を求めた。[ 15 ] [ 16 ] [ 17 ]
手続き中、ハンガリーとポーランドはともに欧州連合法務局理事会の機密意見を利用したが、理事会代表者による異議申し立てにもかかわらず、裁判所は「立法手続きの透明性に対する圧倒的な公共の利益」を理由にこの文書を認めた。[ 18 ]
2021年12月2日、法務官カンポス・サンチェス＝ボルドナは、ハンガリーが提起したC-156/21事件とポーランドが提起したC-157/21事件について、欧州議会と理事会に対する意見書を発表した。[ 19 ] [ 20 ]法務官は意見書の中で、目的は制裁メカニズムとしての法の支配の保護ではなく、欧州連合の予算の適切な管理であるため、TFEU第322条(1)(a)がこの目的を達成するための適切な法的根拠であると述べている。
「…この規則は、EU条約第7条と同様の制裁メカニズムによって法の支配を保護することを目的とするものではなく、むしろ欧州連合のその価値を守るための財政的条件付け手段を確立することを目的とするものである…」
「…この規則は、法の支配の違反と予算の執行との間に十分な直接的な関連性を要求しており、その結果、すべての法の支配の違反に適用されるのではなく、欧州連合予算の執行に直接関連する違反にのみ適用される…」
— AG Campos Sánchez-Bordona、プレスリリース No 217/21
さらに、法務官は、EU条約第7条の存在は、EUが同条に規定されているもの以外の追加的な手段を用いて連合の価値を保護することを妨げるものではなく、その手段が同条で確立されたメカニズムと異なる場合に限ると強調した。[ 19 ]したがって、条件規則はこの違いを定めている。なぜなら、EUの予算を保護するという目的のために、加盟国による法の支配と健全な財政管理との間に直接的なつながりが存在する必要があるからである。[ 19 ]
最後に、法務官は、法の支配は欧州連合条約第2条で連合の価値の1つとして言及されているものの、立法者がこの概念をより正確に定義し、具体的に定めることを妨げるものではないと主張している（規則第2条に焦点を当てて）。[ 8 ] [ 19 ]彼は最後に、規則内の法の支配の定義と法の支配違反の条件に関するその他の具体的な事項は、「法的安定性の原則によって要求される明確性、正確性、および予見可能性の最低限の要件を満たしている」と述べている。[ 19 ]
ECJは最終的に両国の訴えを却下し、規則には適切な法的根拠があると判断し、EUは条約によって与えられた権限を超えていないと指摘した。[ 21 ] [ 22 ]
「欧州連合条約第2条に規定されている価値観は、加盟国によって特定され、共有されている。これらの価値観は、共通の法秩序としての欧州連合のアイデンティティそのものを定義するものである。したがって、欧州連合は、条約によって定められた権限の範囲内で、これらの価値観を守ることができなければならない。」
—欧州連合司法裁判所、第127項
さらに、裁判所は、EUと加盟国の間に存在すべき「相互信頼」と、加盟国がEU加盟の完全な法的利益を得るためには、EU条約第2条に概説されている価値観を遵守しなければならないという認識を強調した（第126項）。[ 23 ]加盟国が前述の価値観を遵守しない場合、裁判所はEU条約第7条に基づく手続きを拒否し、「法の支配の価値をEUが保護できる唯一の方法」はそれだけであるとした（第163項）。[ 23 ]それにもかかわらず、裁判所は特定の規則に言及し、直接的なリンクメカニズムを確立した。
「…問題となっている規則は、加盟国の当局の行為、または当該当局に起因する状況であって、欧州連合予算の執行に関係し、したがってEU法の範囲内にあるもの以外の場合において、欧州委員会または理事会がそのような審査を実施することを認めていないことを指摘すれば十分である。」
—欧州連合司法裁判所、第164項
2022年4月27日、欧州委員会はハンガリーに対して初めてこのメカニズムを発動した。2022年9月18日、委員会は法の支配の違反を理由に、ハンガリーに対して75億ユーロの予算保護措置を講じるよう理事会に提案した。ハンガリーは委員会の考えを変えようと是正措置を講じたが、委員会は2022年11月30日、依然として不備が残っているとの結論を下した。委員会の立場は2022年12月9日に再確認され、常駐代表委員会は12月12日、特定多数決で、ハンガリーに対する実施決定を採択するよう理事会に勧告することを決定した。理事会は2022年12月15日、特定多数決でハンガリーに対する実施決定を採択し、ハンガリーがEUから受け取る資金のうち63億ユーロを凍結した。