020413 司法省ホワイトペーパー

司法省白書

アルカイダまたは関連勢力の上級作戦指導者である米国市民に対する致死作戦の合法性

この白書は、米国政府が、戦闘地域外の外国において、アルカイダまたはその関連勢力^[1]の上級作戦指導者である米国市民、すなわち米国人殺害作戦の計画に積極的に関与しているアルカイダ指導者に対して致死的な武力を使用できる状況を検討するための法的枠組みを提示している。この白書は、そのような作戦を合法とするために必要な最低要件を決定しようとするものではなく、また、従来の戦場での敵軍に対する作戦や、そのような部隊の上級作戦指導者ではない米国市民に対する作戦など、他の状況において米国市民に対する致死的な作戦を合法とするために何が必要かを評価してもいない。ここで司法省は、以下の3つの条件が満たされる場合のみ、アルカイダまたはその関連勢力の上級作戦指導者である米国市民に対して外国で致死的な武力を使用する米国の作戦は合法であると結論付けている。(1) 情報提供を受けた米国市民。 (1) 米国政府の高官が、標的の人物が米国に対する暴力的な攻撃の差し迫った脅威をもたらしていると判断したこと、(2) 捕獲は不可能であり、米国は捕獲が可能になるかどうかを引き続き監視していること、(3) 作戦は適用される戦争法の原則に一致する方法で実行されること。この結論は、米国が米国市民に対して行う致死的な作戦の並外れた重大性と、アルカイダの上級作戦メンバーがもたらす脅威の並外れた重大性と、その作戦が成功した場合に生じる人命の損失を認識した上で下された。

大統領には、憲法上の国家防衛責任、国際法の下での米国の固有の国家自衛権、この敵に対する必要かつ適切なあらゆる軍事力の使用に対する議会の承認、および国際法の下でのアルカイダとの武力紛争の存在から生じる、アルカイダとその関連勢力による差し迫った脅威に対応する権限がある。これらの権限に基づき、大統領はアルカイダとその関連勢力に対して武力を行使することができる。この白書で詳述されているように、特定の状況下では、アルカイダまたはその関連勢力に加わった米国市民を標的として殺害することは、米国法および国際法の下で合法である。米国に対する差し迫った暴力的攻撃の脅威をもたらす敵軍のメンバーを標的とすることは違法ではない。それは国家の自衛の合法的な行為である。また、これは、タイトル18 ^[2]の違法な殺人を禁じる連邦法や、大統領令第12333号の暗殺禁止法に違反するものではない。さらに、外国での致死作戦は、例えば、ホスト国の政府の同意を得て、またはホスト国が標的の個人によってもたらされる脅威を抑制することができない、または抑制する意思がないと判断された後に実施される場合、主権と中立の国際法原則と一致するものとなる。

致死的作戦の標的が適正手続き条項および合衆国憲法修正第4条に基づく権利を有する可能性のある米国市民であったとしても、その個人の市民権によって致死的作戦から免除されるわけではない。マシューズ対エルドリッジ事件における伝統的な適正手続きのバランス分析によれば、個人の生命に対する利益よりも重い私的利益はないことが認められる。しかし、その利益は、アルカイダまたはアルカイダ関連勢力の上級作戦指導者であり、米国に対する陰謀に従事している個人から生じる他の米国人への暴力と死の脅威を未然に防ぐという米国の利益とバランスをとらなければならない。

この論文は、ここで述べた状況における武力行使の権限の概要から始まり、これには、戦闘地域の外で上記の特徴を持つ米国市民を致死的な武力で標的にする権限も含まれます。次に、憲法上の疑問について検討し、まず、そのような米国市民に対する致死的な作戦が、合衆国憲法修正第 5 条の適正手続き条項 (US Const、修正 V) と整合するかどうかを検討します。適正手続きの分析の一環として、この論文では、「切迫」の概念、捕獲の実現可能性、適用される戦争法の原則への準拠について説明します。次に、このような作戦が、合衆国憲法修正第 4 条の不当な押収の禁止(US Const、修正 IV) と整合するかどうかを論じます。この報告書は、一定の条件が満たされる場合、アルカイダやその関連勢力（米国に対して絶えず陰謀を企てているテロ組織であり、米国が議会の承認を得た武力衝突を行っている敵勢力でもある）の上級作戦指揮官であり、米国に対する差し迫った暴力的攻撃の脅威を自らももたらしている米国市民に対する致死作戦は、憲法に違反しないと結論付けている。また、この報告書には、そのような作戦は、米国外での米国市民の殺害を禁じる特定の刑事規定に違反せず、大統領令12333号で禁止されている戦争犯罪や暗殺の実行には当たらないと結論付ける分析も含まれている。

米国はアルカイダおよびその関連勢力と武力紛争状態にあり、議会は大統領がこれらの組織に対して必要かつ適切なあらゆる武力を行使する権限を与えている。軍事力行使の権限(AUMF)、Pub. L. No. 107-40、§ 2(a)、115 Stat. 224、224 (2001)を参照 。AUMF から生じる権限に加え、アルカイダおよび関連勢力に対する大統領の武力行使は、大統領の憲法上の国家防衛責任および国際法で認められている国家自衛の固有の権利 (例えば、国連憲章第 51 条を参照) を含む米国法および国際法の他の原則の下で合法である。米国はこれらの根拠に基づいて 2001 年 9 月 11 日の攻撃に対応し、「これらの国内法および国際法上の権限は今日まで続いている」。ハロルド・ホンジュ・コー、米国国務省法律顧問、アメリカ国際法学会年次総会における演説「オバマ政権と国際法」（2010年3月25日）（「コーASIL演説」）。^[3]

ここで論じられているような作戦は、米国に対する差し迫った暴力的攻撃の脅威となるアルカイダまたはその関連勢力の上級作戦指導者に対して外国で実行されるものである。このような状況下での武力の行使は、国家の自衛行為として正当化される。また、そのような人物は、議会が必要かつ適切な武力の行使を認可した個人の中心人物となる。そのような人物が米国市民でもあるという事実は、この結論を変えるものではない。最高裁判所は、敵軍の一部である米国市民に対して軍隊が武力を行使することは合憲であると判示した。Hamdi 、 542 US 507、518 (2004) (多数意見)、同上587、597 ページ (Thomas 判事、反対意見)、Ex Parte Quirin 、317 US 37-38 ページを参照 。軍事的拘留の強制と同様に、そのような敵軍に対する致死的な武力の使用は「戦争の重大な事件」である。Hamdi 、 542 US 518頁（多数意見）（引用省略）。例えば、一般命令第100号を参照：^[4]野戦における米国陸軍政府に対する指示¶ 15（1863年4月24日）（「軍事上の必要性により、武装した敵の生命または四肢のあらゆる直接的な破壊が認められる」）（強調省略）；赤十字国際委員会、1949年8月12日のジュネーブ条約の1977年6月8日の非国際的武力紛争の犠牲者の保護に関する追加議定書（追加議定書II）§4789（1987）^[5]（「武装した軍隊または武装集団に属する者は、いつでも攻撃される可能性がある。」）；ヨラム・ディンスタイン、「国際武力紛争法の下での敵対行為の遂行」^[6] 94 (2004) (「人が武器を手に取るか、軍隊の一員として単に制服を着用すると、自動的に敵の攻撃にさらされることになる。」)。したがって、国務省は、米国市民権が、アルカイダまたはその関連勢力の上級作戦指導者を、AUMF によって承認された海外での武力行使または国家の自衛から免除するとは考えていない。

さらに、米国は、米国人殺害作戦の計画に積極的に従事している敵軍の上級作戦指揮官を​​標的とする場合、戦闘地域外でアルカイダおよび関連勢力に対して武力を行使する権限を保持している。米国は現在、アルカイダおよびその関連勢力と非国際的武力紛争中である。Hamdan v. Rumsfeld , 548 US 557, 628-31 (2006) を参照 (国家と国境を越えた非国家主体との間の紛争が国家の領域外で発生する場合、それは「国家間の衝突」ではないため、「国際的な性格を持たない」武力紛争であるとの判断 (ジュネーブ条約の共通第 3 条を引用) ^[7] )。米国の作戦は、たとえ戦闘地域外で行われる場合でも、この非国際的武力紛争の一部となる。ジョン・O・ブレナン大統領補佐官（国土安全保障および対テロ担当）、ハーバード大学ロースクールの法と安全保障プログラムにおける発言：我々の価値観と法律を遵守することで安全保障を強化する^[8]（2011年9月16日）（「米国は、アルカイダに対する軍事力の行使権限がアフガニスタンのような『激戦地』のみに限定されるとは考えていない。」）を参照。たとえば、AUMF自体は、それが承認する武力の行使に明確な地理的制限を設けていない。ハムダン、548 US、631頁（ケネディ判事、賛成意見）を参照（非国際武力紛争と国際武力紛争を区別するのは、「互いに対立する団体の法的地位」である）。米国政府の三権のいずれも、AUMFの承認の許容範囲に厳格な地理的制限を設けていない。例えば、大統領から下院議長および上院臨時議長宛ての書簡^[9]（2010年6月15日）（軍は多数の国際パートナーの支援を得て「アルカイダのテロリストに対する」作戦を継続しており、米国は「それらの[海外対テロ]作戦を支援するために、米国中央軍の作戦地域内のいくつかの場所に戦闘装備の部隊を配備した」と報告）；ベンサヤ対オバマ、 [ ^10] 610 F.3d 718, 720, 724-25, 727（DC Cir. 2010）（ボスニアで米国に引き渡された個人は、政府がその人物がアルカイダの一員であったことを証明した場合、拘留できると結論付けている）；アル・アダヒ対オバマ、^[11] 613 F.3d 1102,1003,11U (DC Cir. 2010年）（AUMFに基づき、パキスタン当局に逮捕された個人をパキスタンで拘留し、その後米国の拘留下に移送する権限があることを指摘）

国際法上、武力紛争は一般に「政府当局と組織化された武装集団との間の長期にわたる武力暴力」がある場合にのみ存在すると主張して（検察官対タディッチ、事件番号 IT-94-1AR72、管轄権に関する中間上訴に対する弁護側の申し立てに対する決定、^[12] 70（旧ユーゴスラビア国際刑事裁判所、控訴部、1995年10月2日）、一部の評論家は、米国とアルカイダの紛争は、アフガニスタン国内よりも敵対行為のレベルが低い、または長期化していないアフガニスタン外の国に合法的に拡大することはできないと示唆している。例えば、メアリー・エレン・オコンネル著「戦闘員と戦闘地帯」、43 U. Rich. L. Rev. 845,857-59（2009年）を参照。^[13]非国際的武力紛争において、当事者の一方が国境を越えた非国家主体であり、主要な作戦地域が紛争当事者国の領土内にない場合の、その地理的範囲の問題に直接言及している司法上またはその他の権威ある判例はほとんどない。したがって、この潜在的な問題を検討するにあたり、国務省は類似の文脈からの原則と声明に目を向ける。

国務省は、武力紛争の当事者の一方が新たな国の基地から作戦を計画し実行する場合、その場所で敵と交戦する作戦は、新たな場所での敵対行為が十分に激しく長期化していない限り、元の武力紛争の一部とはならず、したがってその紛争を規定する戦争法の適用を受けることはできないという主張を裏付ける根拠を見つけていない。これは、例えば伝統的な国際紛争においてさえ、歴史的慣行の原則ではないようだ。ジョン・R・スティーブンソン国務省法律顧問、「米国軍のカンボジアにおける行動：国際法の問題」、ニューヨーク市弁護士会ハマーショルド・フォーラムでの演説（1970年5月28日）^[14] 、 3 The Vietnam War and International Law: The Widening Context 23,28-30（リチャード・A・フォーク編、1972年）を参照（国際武力紛争において、中立国が何らかの理由で一方の交戦国の軍隊による自国の領土を作戦基地として使用することによる中立侵害を阻止できなかった場合、他方の交戦国がその国における敵軍を攻撃することは歴史的に正当化されてきたと主張）。特に、テロ組織が活動拠点を国から国へと移動する可能性がある非国際的な武力紛争においては、特定の活動が進行中の武力紛争の一部となるかどうかを判断するには、アルカイダなどの国境を越えた非国家組織が活動拠点となる単一の場所を持たない可能性があるという事実を含め、各ケースの特定の事実と状況を考慮する必要があります。また、例えば、Geoffrey S. Corn および Eric Talbot Jensen 著「Untying the Gordian Knot: A Proposal for Determining Applicability of the Laws of War to the War on Terror」、81 Temp. も参照してください。 L. Rev. 787, 799 (2008) ^[15]（「もし...ジュネーブ条約の起草者の究極の目的が、事実上の法律トリガーを開発することによって「法の回避」を防ぐことであったとすれば、これは条約の人道的基礎と一致する目的であるが、国際テロ対策戦闘作戦の文脈における武力紛争の地理的性質への近視眼的な焦点は、その目的を妨げることになる。」）。^[16]

本稿で論じたような作戦が、アルカイダまたは関連勢力が大規模かつ組織的に存在し、上級作戦指導者を含むアルカイダまたは関連勢力が米国人および米国権益に対する攻撃を計画している場所で行われる場合、その作戦は、最高裁判所がハムダン事件で認めた米国とアルカイダ間の非国際的武力紛争の一部となる。さらに、そのような作戦は、例えば、ホスト国の政府の同意を得て、またはホスト国が標的の個人がもたらす脅威を抑制することができない、または抑制する意思がないと判断された後に実施される場合、主権と中立の国際法原則に合致する。そのような状況では、本稿で述べたような米国市民を標的とすることは、AUMF および国家の自衛の固有の権利の下で許可される。この権限が与えられれば、問題は、その「行使」を制限するさらなる制限があるかどうか、またどのような制限があるかという点になる。

司法省は、合衆国市民が国外にいる間も、合衆国修正第５条の適正手続条項および修正第４条によって認められる権利が適用されるものと想定している。Reid v. Covert , 354 US 1, 5-6 (1957) (多数意見); United States v. Verdugo-Urquidez , 494 US 259,269-70 (1990) を参照。また、In re Terrorist Bombings of US Embassies in East Africa, 552 F.3d 157, 170 n.7 (2d-Cir. 2008) も参照。^[17]ただし、アルカイダまたはその関連勢力のリーダーが合衆国市民権を持っているからといって、その人物が攻撃から憲法上免除されるわけではない。本稿では次に、致死的な作戦が合衆国市民の憲法上の保護を侵害するかどうか、またどのような状況であれば侵害するかを検討する。

適正手続き条項は、ここで検討されているような致死的な作戦を禁止するものではない。ハムディ事件では、最高裁判所の多数派が、マシューズ対エルドリッジの均衡テストを用いて、アフガニスタンの戦場で捕らえられ、米国で拘留され、敵軍の一員であるという政府の主張に異議を唱えたい米国市民の、憲法修正第 5 条に基づく適正手続きの権利を分析した。最高裁判所は、「いかなる場合においても、適正手続きは、『公的措置によって影響を受ける私的利益』と、政府が主張する利益、『関与する機能を含む』および、政府がより高度な手続きを提供する際に直面する負担を比較検討して決定される」と説明した。ハムディ、542 US、529 ページ (多数派意見) (マシューズ対エルドリッジ、424 US 319,335 (1976) を引用)。戦争法に基づく拘留に関する米国市民の憲法修正第 5 条の権利を決定するために適用される適正手続きのバランス分析は、米国市民が敵軍の上級作戦指揮官として米国人に対する暴力的な攻撃を計画し、致命的な攻撃を受ける前にその米国市民に与えられるべき手続きを評価するための枠組みを提供します。

ここで検討されている状況では、双方の利益は重大である。Hamdi, 542 US at 529 (多数意見) を参照 (「本件では、双方に相当な利益があることは疑いの余地がない」)。誤って生命を奪われることを避けたいという個人の利益は、「他に類を見ないほど切実である」。Ake v. Oklahoma , 470 US 68, 178 (1985) を参照 (「個人の生命または自由を危険にさらす刑事手続きの正確さに対する私的利益は、ほとんど他に類を見ないほど切実である」)。私的利益ほど切実なものはない。同時​​に、戦争を遂行し、国民を保護し、敵軍のメンバーによる脅威を排除するという政府の利益もまた切実である。ハムディ、542 US 531 ページ（多数意見）（「天秤の反対側には、戦争中に敵と戦った人々が米国との戦いに戻らないようにするという、重大かつ繊細な政府の利益がある。」）。ハムディ多数意見が述べたように、「戦争の状況」では、「十分な手続きがないまま市民の自由が誤って奪われるリスクは...非常に現実的である」、同上 530 ページ（多数意見）、そしてもちろん、市民の生命が誤って奪われるリスクはさらに重大である。しかし、「戦闘の現実」は、米国に対する武力紛争で敵軍に加わり、その活動が米国に対する暴力的な攻撃の差し迫った脅威をもたらす米国市民に対する武力を含め、特定の武力の使用を「必要かつ適切」にする。そして、「適正手続きの分析は、これらの現実に目をつぶる必要はない」。同上 531 ページ（多数意見）。敵軍のメンバーに「より大規模な手続きを提供する際に政府が直面する負担」を評価する際にも、同じ現実が考慮されなければならない。同書 529、531 ページ (多数意見)。

これらの利益と実際的な考慮を考慮すると、米国は、少なくとも以下の状況において、米国外に所在し、米国人および米国権益に対する攻撃を継続的に計画している作戦指揮官である米国市民に対して、致死的な武力を使用することができる。(1) 米国政府の情報に精通した高官が、標的の個人が米国に対する暴力的な攻撃の差し迫った脅威をもたらしていると判断した場合、(2) 捕獲作戦が実行不可能であり、作戦実施者が捕獲が可能になるかどうかを継続的に監視している場合、(3) そのような作戦が適用される戦争法の原則に従って実行される場合。これらの状況では、紛争の「現実」および差し迫った攻撃から市民を保護することに対する政府の利益の重さから、憲法は、政府がそのような米国市民に対して致死的な武力を行使する前にさらなる手続きを行うことを要求しないであろう。 Hamdi, 542 US at 535 (多数意見) (裁判所は「戦争の実際の遂行に関する事項については軍当局の判断に最大限の敬意と考慮を払っており、その裁量の範囲は必然的に広い」と指摘)。同上 at 534 (多数意見) (「当事者は、戦場で最初に捕らえられた者には、ここで議論した手続きを受ける必要はないことに同意する。その手続きは、捕らえられた者を引き続き拘束するという決定が下された場合にのみ行われるべきである。」) (強調省略)。

この法的枠組みの特定の側面については、さらに説明する必要がある。第一に、作戦指揮官が米国に対する暴力的攻撃の「差し迫った」脅威を呈するという条件は、米国が、米国人および米国権益に対する特定の攻撃が近い将来に行われるという明確な証拠を持っていることを要求するものではない。たとえば、民間航空機がハイジャックされ、世界貿易センターとペンタゴンを攻撃した 9 月 11 日のテロ攻撃の性質を考えると、攻撃の準備が完了するまで米国が行動を控えることを要求するこの差し迫った定義では、米国が自国を防衛するのに十分な時間を与えないだろう。攻撃の時間が近づいたときにアルカイダの工作員が姿を消し、発見できない場合、米国が利用できる防衛オプションは減少または排除される可能性がある。その結果、攻撃を継続的に計画しているアルカイダの指導者に関して、米国が成功する可能性が高く、民間人の犠牲者の可能性を十分に減らす方法で米国人を防衛できる機会は限られている可能性が高い。マイケル・N・シュミット著「国際法と国内法における国家による暗殺」17. Yale J. Int'l L. 609, 648 (1992) を参照。^[18]さらに、「テロリストの『戦争』は、国境を越えた大規模な攻撃から成り立つものではなく、また、一度発生してその後に終わる孤立した事件から成り立つものでもない。それは、攻撃の長期にわたる忍耐強い散発的なパターンである。次の事件がいつどこで発生するかを知ることは非常に困難である。」グレゴリー・M・トラヴァリオ著「テロリズム、国際法、および軍事力の使用」18 Wis. Int'l LJ 145, 173 (2000)。また、法務長官ゴールドスミス卿の証言、660 Hansard も参照。 HL (2004 年 4 月 21 日) 370 (英国)、publications.parliament.uk ^[19]で入手可能(差し迫った脅威を構成するものは、「新たな状況や新たな脅威に応じて変化する...。テロ集団によるさらなる差し迫った攻撃の証拠がある場合、そのような攻撃がどこで行われるか、または攻撃の正確な性質について具体的な証拠がない場合でも、国家が自衛行動をとることができるのは正しいことである。」)。アメリカ人の殺害を継続的に計画している個人に対する行動を、特定の計画の理論的な最終段階まで遅らせることは、行動が失敗し、アメリカ人の死傷者が出るという受け入れがたいほど高いリスクを生み出すことになる。

したがって、アルカイダとその関連勢力がもたらす脅威は、その性質上、継続的にテロ攻撃を計画している人物が差し迫った脅威を示し、武力の使用が適切であるかどうかを判断する際に、より広範な切迫の概念を必要とする。この文脈では、切迫には、関連する機会、民間人への巻き添え被害の軽減の可能性、および米国人に対する将来の悲惨な攻撃を回避できる見込みなどの考慮が組み込まれなければならない。したがって、アルカイダの作戦指導者が米国に対する暴力的な攻撃の差し迫った脅威を示しているかどうかを判断する意思決定者は、アルカイダの特定のメンバー（致死的な武力の潜在的な標的を含む）が米国に対する攻撃を継続的に計画していること、アルカイダは可能な限り定期的にそのような攻撃に従事すること、米国政府はアルカイダの計画が展開されているときにすべての計画を把握しているわけではなく、したがって計画が起ころうとしていないと確信することはできないことを考慮しなければならない。そして、これらの前提に照らし合わせると、成功の可能性が高く、かつアメリカ人の死傷者の可能性を減らす方法で攻撃できる機会は限られているかもしれない。

このような理解があれば、例えば、ある人物がアルカイダや関連勢力の作戦指揮官であり、米国に対するテロ攻撃の計画に個人的に継続的に関与している場合、高官は、その人物が米国に対する「差し迫った暴力的攻撃の脅威」を及ぼしていると結論付けることができる。さらに、問題のアルカイダ構成員が最近、米国に対する差し迫った暴力的攻撃の脅威を及ぼす活動に関与しており、その人物がそのような活動を放棄または放棄したことを示す証拠がない場合、その人物がアルカイダの米国に対する継続的なテロ活動に関与していることは、その人物が差し迫った脅威を及ぼしているとの結論を裏付けることになる。

第二に、捕獲の実現可能性についてですが、捕獲は、関連する機会の期間中に物理的に実行できない場合、または関連する国が捕獲作戦への同意を拒否した場合、実現可能ではありません。潜在的な捕獲作戦を実行する米国人員に対する過度のリスクなど、他の要因も関連する可能性があります。実現可能性は、事実に非常に依存し、時間的に敏感な調査になる可能性があります。

第三に、米国によるそのような致死的な作戦は、武力の使用を規定する戦争法の4つの基本原則、すなわち必要性、区別、比例性、人道性（不必要な苦痛の回避）に準拠することが前提である。例えば、米国空軍、標的、空軍ドクトリン文書2-1.9、^[20] 88ページ（2006年6月8日）を参照。ディンスタイン、敵対行為の遂行^[21] 16-20、115-16、119-23ページ。また、2010年のコーASILスピーチも参照。例えば、予想される軍事的利益に比べて民間人の死傷者が多すぎる場合、作戦を継続することはこれらの原則に反する。統合参謀本部議長指令5810.01D、国防総省戦争法プログラムの実施^[22] ^ 4.a、1ページ（2010年4月30日）。戦争法に合致する作戦は、攻撃者による秘密漏洩を規定する背信行為および不誠実行為の禁止に違反することはない。例えば、ハーグ条約IV、^[23]付属書、第23条(b)、1907年10月18日、36 stat 2277、2301-02（「敵国または軍隊に属する個人を背信行為で殺害または負傷させることは、特に禁止する。」）を参照。ただし、これらの禁止事項は、ステルスや奇襲の使用を全面的に禁止しているわけではなく、特定された個々の兵士や将校への攻撃を禁止しているわけでもない。米陸軍野戦教範 27-10、陸戦法、¶ 31 (1956) ^[24]を参照(ハーグ条約 IV の付属書 23(b) 条は、「敵対行為地域、占領地、またはその他の場所を問わず、敵の個々の兵士または将校に対する攻撃を禁止するものではない」)。また、国防省は、そのような戦術の使用を禁止するその他の戦争法上の根拠を認識していない。Dinstein、敵対行為の実施、94-95、199 ページ、Abraham D. Sofaer、テロリズム、法律、および国防、126 Mil. L. Rev. 89、120-21 ページ (1989) を参照。^[25]関連して、「無人航空機やいわゆるスマート爆弾などの技術的に高度な兵器システムを武力紛争で使用することは、適用される戦争法に従って使用される限り、戦争法の下で禁止されていない」。2010年のコーASIL演説。さらに、この枠組みの下では、米国は、それが実行可能であれば降伏を受け入れることも求められる。

要するに、上記の状況と制約の下での操作は、適正手続きの権利の侵害にはつながりません。

同様に、米国に対する攻撃を計画している海外の米国市民を標的とした致命的な作戦が、憲法修正第 4 条に基づく「押収」につながると仮定すると、そのような作戦は、ここで想定されている状況では、その修正条項に違反しない。最高裁判所は、押収の合憲性は、「個人の憲法修正第 4 条の利益に対する侵害の性質と質と、侵害を正当化するとされる政府の利益の重要性とを比較検討して」決定されることを明確にした。Tennessee v. Garner 、471 US. 1, 8 (1985) (内部引用符省略)。Scott v. Harris、550 US 372, 383 (2007)に同意。国内の法執行活動においても、最高裁判所は「警察官が、容疑者が警察官自身または他の人に重大な身体的危害を加える恐れがあると信じる相当な理由がある場合、致死的な武力を使用して逃亡を阻止することは憲法上不合理ではない」と指摘している。Garner、471 US 11 ページ。したがって、「容疑者が警察官を武器で脅迫した場合、または容疑者が重大な身体的危害を加える、または与える恐れのある犯罪を犯したと信じる相当な理由がある場合、逃亡を阻止するために必要な場合、および実行可能な場合には何らかの警告が与えられている場合、致死的な武力を使用することができる」。同上 11-12 ページ。

修正第 4 条の「合理性」テストは状況によって異なります。スコット、550 US、382 ページを参照 (「ガーナーは、警官の行動が「致死的な力」を構成する場合に厳格な前提条件をトリガーする魔法のオン/オフ スイッチを確立したわけではありません。」)。国内の法執行活動の目的での致死的な力の合理的な使用は、この白書で説明されている状況と環境における合理的な使用とは大幅に異なります。しかし、少なくとも、標的の人物が敵軍の作戦指揮官であり、情報に精通した政府高官が、その人物が米国に対する暴力的な攻撃の差し迫った脅威をもたらすと判断し、作戦を遂行する者が、捕獲が不可能な場合にのみ作戦を実行するという状況では、致死的な力の使用は修正第 4 条に違反しません。このような状況では、憲法修正第 4 条のいかなる利益への侵害も、「侵害を正当化する政府の利益の重要性」、つまり米国人の生命を守る利益によって上回られることになる (Garner、471 US、8 ページ)。

最後に、国務省は、本文書で述べた状況下では、これらの憲法上の考慮を評価する適切な司法の場が存在しないことに留意する。「外交政策や国家安全保障に密接に関連する事項は、司法介入の適切な主題になることはめったにない」とヘイグ対エイジ、453 US 280,292 (1981) はよく知られている。なぜなら、そのような事項は「司法の適用に反する基準に左右されることが多い」か、「行政機関または立法機関に委ねられた裁量の行使を伴う」からである (ベイカー対キャン、369 US 186,211 (1962))。裁判所がここで介入するとすれば、アルカイダまたはその関連勢力の上級作戦指導者に対する潜在的に致命的な作戦を遂行するという特定の戦術的判断に関して、大統領および作戦責任者に事前命令を出すことが不適切に要求される可能性がある。そして、そのような命令を司法が執行するには、議会が武力の行使を承認した敵軍のメンバーに対していつ、どのように武力を行使するかについて、大統領と国家安全保障顧問による本質的に予測的な判断を裁判所が監督する必要がある。

タイトル 1 のセクション 1119(b) ^[26]は、「米国国民が米国外にいて他国の管轄権内にある間に米国国民を殺害または殺害しようとした者は、セクション 1111、1112、および 1113 の規定に従って処罰される」と規定しています。18 USC § 1119(b) (2006)。^[27]ここで議論されている種類の作戦のターゲットとなる人物は米国市民であるため、セクション 1119(b) はそのような作戦を禁止すると考えられます。しかし、セクション 1119 は連邦の殺人および過失致死法を組み込んでいるため、その禁止は「不法な殺人」にのみ適用されます。18 USC §§ 1111(a)、^[2] 1112(a) ^[28] (2006)。第 1119 条は、「公権力」の正当性を組み込むように解釈するのが最も適切であり、これにより、政府職員による致死的行為が、状況によっては合法となる。本論文で後述するように、ここで論じられているような致死的行為は、想定される状況と条件の下では、公権力の例外に該当する。なぜなら、米国とアルカイダおよびその関連勢力との間の非国際紛争を規定する適用可能な戦争法の原則に一致する方法で行われるからである。したがって、違法な殺害には至らない。^[29]

第 1119 条 (b) は、第 1111 条、第 1112 条、および第 1113 条で規定されている「刑罰」のみに言及しているが、裁判所は、第 1119 条 (b) が、タイトル 18 の相互参照された条項の実質的な要素を組み込んでいると判断している。例えば、United States v. Wharton、^[30] 320 F.3d 526, 533 (5th Cir. 2003)、United States v. White、51 F. Supp. 2d 1008,1013-14 (ED Cal. 1997) を参照。タイトル 18 の第 1111 条は、「殺人」に対する刑事罰を規定し、「殺人とは、故意に悪意を持って人を不法に殺害することである」と規定している。18 USC § 1111(a)。第 1112 条も同様に「過失致死」に対する刑事罰を規定しており、「過失致死とは悪意なく人を違法に殺害することである」と規定しています。同条 112(a)。第 1113 条は「殺人または過失致死を犯そうとする試み」に対する刑事罰を規定しています。同条 1113。したがって、第 1119(b) 条は「違法な殺害」のみを禁止していることは明らかです。

セクション 1111 および 1112 の「違法な殺人」という語句の意味、およびセクション 1119(b) の目的に関する指針は、殺人と過失致死の歴史的理解の中に見出すことができる。その歴史は、州が「違法な」殺人を犯罪とする法律の正当性と弁解を長い間認めてきたことを示している。^[31]たとえば、ある州裁判所は、その州の殺人法の解釈において、「『違法』という言葉は専門用語であり」、それは「弁解または正当化の要素がない殺人を意味する」と説明した。People v. Frye、10 Cal. Rptr. 2d 217,221 (Cal. Ct. App. 1992)。^[32]その裁判所はさらに、問題の弁解または正当化の要素には、伝統的に認められてきたものも含まれると説明した。同上、221 ページ注 2。他の権威者も同じ結論を支持している。例えば、Mullaney v. Wilbur, 421 US 684, 685 (1975) ^[33] (メイン州の殺人法における「違法な」殺人の要件は、殺人が「正当化も許しもできない」ことを意味した)、また、Rollin M. Perkins および Ronald N. Boyce, Criminal Law 56 (3d ed. 1982) ^[34] (「無実の殺人には、(1) 正当化できる殺人と (2) 許しがたい殺人の 2 種類がある」) を参照。したがって、第 1119 条は、慣習法または州および連邦の殺人法で伝統的に認められている正当化理由に該当する殺人を禁止するものではない。「議会は [第 1119 条] で正当化できる殺人または許しがたい殺人を犯罪とすることを意図していなかった」White, 51 F. Supp. 2d at 1013。

公的機関による正当化は広く受け入れられており、問題となっている特定の刑法が公的機関による正当化に明示的に言及していない場合でも、それが利用できる可能性がある。そのような「公的機関」による正当化が援用される訴追は当然ながら稀であり、American Law Institute Model Penal Code and Commentaries § 3.03 Comment 1、23-24 ページ (1985 年) を参照。また、Visa Fraud Investigation、8 Op. OLC 284、285 n.2、286 ページ (1984 年) を参照。したがって、裁判所が政府職員の行為に関する正当化の範囲を分析した判例はほとんどない。それでも、主要な論文や Model Penal Code での議論は、その正当性を示している。2 Wayne R. LaFave、Substantive Criminal Law § 10.2(b)、135 ページ (第 2 版、2003 年) を参照。パーキンス＆ボイス、刑法 1093 ページ（「財産の奪取や破壊、強制的に本人の意思に反して人を捕らえる、監禁する、あるいは命を奪うなど、本来は犯罪となる行為は、適切な公的機関によって行われた場合は犯罪ではない。」）；また、モデル刑法 § 3.03(l)(a)、(d)、(e)、22-23 ページ（「公務員の義務または機能を規定する法律」、「軍隊または戦争の合法的行為を規定する法律」、または「公的義務を課すその他の法律の条項」によって「要求または許可されている」場合の正当化の成文化を提案している）；連邦刑法改革全国委員会、提案された新しい連邦刑法 § 602(1)（1971 年）（「公務員が公務の過程で行う行為は、法律によって要求または許可されている場合に正当化される。」）も参照。また、国務省の法律顧問室 (OLC) は、議会が特定の刑法で、本来は政府機関の権限の範囲内にある特定の行為を禁止することを意図していたかどうかを分析する際に、類似の論理的根拠を引用した。例えば、ビザ詐欺調査、8 Op. OLC、287-88 ページを参照 (不適格と判明している外国人へのビザ発給を禁止する民事法は、国務省が「合理的な」方法で実行される重要な移民帰化局の秘密捜査を容易にするために「必要」な場合にそのようなビザを発給することを禁止していないと結論付けている)。

公的権威の正当化は、公務員のすべての行為をすべての刑事禁止事項から免除するものではない。立法府は、行政によって許可できる政府行為の種類に制限を設けるために、いくつかの刑事禁止事項を設計する可能性がある。あるいは、立法府は、他の法律に従って行政に許可した行為の範囲を制限するために、刑事禁止事項を制定する可能性がある。例えば、Nardone v. United States, 302 US 379, 384 (1937) (連邦法が政府による盗聴を禁止) を参照。しかし、一般的に認められている公的権威の正当化は、たとえ議会が、公的権威に従って行動していない人物によって行われた同じ行為を犯罪とすることを明らかに意図していたとしても、公務員が合法的な権限を正当に行使して行う対象活動すべてを犯罪化する意図を議会に帰することは意味をなさないことを反映している。したがって、場合によっては、刑事禁止の最も適切な解釈は、たとえ法令で明確に区別されていなくても、議会が公権力に従って行動する者とそうでない者を区別することを意図していたということである。同書384頁を参照（連邦刑法は、そのような解釈が「例えば、犯罪者を追跡する警官や警報に反応する消防車の運転手に速度制限法を適用するなど、明らかに不合理となる場合」には、公務員の許可された行為を除外するように解釈されるべきである）。^[35]

第 1119 条が一般的な正当化だけでなく、特に公的機関の正当化も組み込んでいるかどうかを分析するための試金石は、この法律の根底にある立法意図です。ここでは、この法律は、公的機関の正当化を含む従来の正当化に含まれる殺人を禁止範囲から除外すると解釈されるべきです。「違法な」殺人を明示的に参照する他の 2 つの刑法が法律に組み込まれていることが 1 つの証拠です。前掲 10-11 を参照。さらに、議会が反対の意図を持っていたことを示すものはありません。タイトル 18 の第 1111 条から第 1113 条のテキストまたは立法履歴には、議会がそれらの法律で「違法」という修飾語を使用して取り入れたと理解される正当化から確立された公的機関の正当化を除外する意図があったことを示唆するものは何もありません。また、第1119条自体の条文や立法史には、議会が殺人のこの伝統的な正当化を廃止したり、あるいはその利用可能性に影響を与えたりする意図があったことを示唆するものは何もありません。逆に、関連する立法資料は、第1119条を制定するにあたり、議会は単に、ここで問題となっている行為とはまったく異なる種類の行為を扱う分野のギャップを埋めようとしただけであったことを示しています。^[36]

したがって、国務省は、第1119条には公的機関の正当性が組み込まれていると結論付けている。^[37]次に、本論文は、致死的な作戦がその正当性に該当するかどうか、特に、標的が米国市民である場合にその正当性が適用されるかどうかという問題に移る。ここでの分析は、該当するという結論につながる。

国家の自衛または武力紛争中に敵の指導者に対して行われる致死的な作戦が、情報に精通した高官によって承認され、適用される戦争法の原則に従った方法で実行された場合、公権力の正当化の確立された変種に該当するため、殺人には該当しない。例えば、2 Paul H. Robinson、[刑法上の抗弁 § 148(a)、208 ページ (1984 年) (刑法に違反する行為は正当化され、したがって違法ではない。「[軍の権力の行使が軍隊を統治する法律または戦争の遂行に依存している場合]」)、2 LaFave、実質的刑法 § 10.2(c)、136 ページ (「公務上の抗弁の別の側面は、行為が「軍隊を統治する法律または戦争の合法的な遂行」によって要求または承認された場合である」) を参照。パーキンス＆ボイス、刑法1093ページ（「人命を奪うという極端な行為でさえも公権力によって行われる典型的な例」には、「戦争行為として、戦争のルールの範囲内で敵を殺害すること」が含まれると指摘している）。^[38]

米国は現在、議会の承認を得たアルカイダおよび関連勢力との武力紛争の真っただ中にあり、米国人および米国人に対する作戦を計画している特定のアルカイダ工作員による暴力的攻撃の絶え間ない脅威にさらされている米国人および米国人利害関係者を保護するために、国家自衛の行動をとる可能性がある。公権力による正当性は、本稿で論じたような致命的な作戦が、適用可能な戦争法の原則に従って実施される場合に適用される。ある法律評論家が説明しているように、「兵士が戦時中に戦争法の範囲内で敵の戦闘員を故意に殺害した場合、殺人罪には問われない」が、たとえば、その兵士が戦争法に違反して捕虜を故意に殺害した場合、「殺人を犯したことになる」。2 LaFave、実質的刑法 § 10.2(c)、136 ページ。また、State v. Gut, 13 Minn. 341, 357 (1868) (「戦争の最中や戦闘中に外国人の敵を殺すことが合法であることは否定できない。しかし、武器を放棄した後、特に刑務所に拘禁されているときにそのような敵を殺すことは殺人である。」)、Perkins & Boyce, Criminal Law at 1093 (「戦争中であっても、外国人の敵は、武装解除され安全に拘禁された後は、不必要に殺されてはならない...」) も参照。さらに、この省の OLC は、その条項による公的機関の正当化を援用することなく、潜在的に致死的な武力の使用に関する連邦刑法の意図された範囲を扱う意見で同じ概念に依拠している。麻薬密売に関与する民間航空機を撃墜した国に対する米国の援助、18 Op. OLC 148、164 (1994) (民間航空機の故意の破壊を禁止し、米国政府の行為に適用される1984年航空機破壊法、18 USC § 32(b)(2) (2006) は、「国際法および武力紛争法の下で合法である軍人の行為を犯罪化するという驚くべき、そしてほぼ確実に意図しない効果」を持つと解釈されるべきではないという結論)。

作戦が米国市民を標的とする可能性があるという事実は、この結論を変えるものではない。上で説明したように、上記 3 を参照、最高裁判所は、軍隊は敵軍の一部である米国市民に対して憲法上武力を行使できると判決を下した。Hamdi、542 US 518 ページ (多数意見)、同 587、597 ページ (Thomas 判事の反対意見)、Ex parte Quirin、317 US 37-38 ページ (「敵政府の軍事部門に所属し、その支援、指導、指示を受けて敵対行為を企てて [米国] に入国する市民」は、戦争法の下では「敵対交戦者」として扱われる可能性がある。) を参照。同様に、憲法および国際法で認められている国家の自衛の固有の権利の下で、大統領は、アルカイダまたはその関連勢力のメンバーであり、米国に対する暴力的攻撃の差し迫った脅威をもたらす米国市民に対して武力行使を承認できる。

これらの前例を踏まえ、国務省は、この白書で取り上げられている致死的な武力の使用は、非国際的武力紛争における武力の使用を規定する戦争法の基本原則に一致する方法で実施された場合、公権力の原則の下で合法的な殺害を構成すると確信しています。このような作戦は、大統領令第 12333 号の暗殺禁止に違反しません。大統領令第 12333 号のセクション 2.11 は、「米国政府に雇用されている、または米国政府に代わって行動している人物は、暗殺に従事したり、暗殺に従事しようと共謀したりしてはならない」と規定しています。46 Fed. Reg. 59,941,59, 952 (1981 年 12 月 4 日)。自己防衛のための合法的な殺害は暗殺ではありません。国務省の見解では、米国に対する暴力的攻撃の差し迫った脅威となる行動をとる米国市民に対して行われる致死的な作戦は、国家の自衛の正当な行為であり、暗殺禁止に違反しない。同様に、正当な軍事目標である個人に対して戦争法に準じて致死的な武力を使用することは合法であり、暗殺禁止に違反しない。

戦争犯罪法、18 USC § 2441 (2006) は、米国軍人または米国国民が「戦争犯罪を犯す」ことを連邦犯罪としている。同条 § 2441(a)。ここで論じたタイプの作戦に適用される可能性のある唯一の条項は、ジュネーブ条約の共通第 3 条の「重大な違反」を、その違反が「国際的性格を有さない武力紛争の文脈で、およびそれに関連して」犯された場合に、戦争犯罪としている。^[39]同条 § 2441(c)(3)。法令の定義によれば、共通第 3 条の「重大な違反」には「殺人」が含まれ、関連部分では「病気、負傷、拘留、またはその他の理由により戦闘に参加していない者を含む、敵対行為に積極的に参加していない 1 人以上の者を故意に殺害、または共謀し、殺害を試みる行為」と説明されている。同条 2441(d)(1)(D)。

この対象者の範疇の外側の境界がどこであろうと、共通第 3 条は、武力紛争において交戦国が敵国の軍隊の一部である個人を標的にしたり、国家の自衛のために正当な行動をとる国家の権限を排除したりする権利に関する戦争法の基本原則を変更するものではありません。共通第 3 条の文言は、「そのような軍隊のメンバー (紛争の国家および非国家当事者の両方) は、戦闘任務から離脱 (「武器を放棄した」) するか戦闘外に置かれた場合にのみ、「敵対行為に積極的に参加していない」とみなされることを明確にしています。戦闘の単なる停止では不十分です。」国際赤十字委員会、国際人道法における敵対行為への直接参加の概念に関する解釈指針 28 (2009 年)。米国に対する差し迫った暴力的攻撃の脅威となるアルカイダやその関連勢力の上級作戦指導者に対する作戦は、「敵対行為に積極的に参加している」人物を標的とするため、共通第3条の「重大な違反」には当たらないでしょう。

結論として、米国が米国外で、アルカイダまたはアルカイダ関連勢力の上級作戦指導者である米国市民に対して致死作戦を実施することは、以下の条件の下では、憲法またはこの白書で論じられている連邦法に違反することなく合法である。(1) 米国政府の情報に精通した高官が、標的の個人が米国に対する暴力的な攻撃の差し迫った脅威をもたらすと判断していること、(2) 捕獲が不可能であり、米国が捕獲が可能になるかどうかを監視していること、(3) 作戦が、武力の行使を規定する戦争法の 4 つの基本原則に準拠した方法で実施されていること。前述のように、この白書は、そのような作戦を合法とするために必要な最低要件を決定しようとするものではなく、また、他の状況で米国市民に対する致死作戦を合法とするために何が必要かを評価するものでもない。判決は、上記の条件は、上記のような特徴を持つ米国市民に対する外国での致死作戦を合法化するのに十分であるとのみ結論付けている。