公共価値

公共価値とは、組織や活動が社会に貢献する価値を指します。この用語はもともとハーバード大学のマーク・H・ムーア教授が公共経営における株主価値に相当するものと考えて作ったものです。公共価値は、起業家活動がどのように公共の利益に貢献できるかという概念を経営者に提供することを目的としています。今日では、公共価値はもはや公共部門に限定されず、非政府組織や民間企業を含むあらゆる種類の組織で使用されています。そのため、ザンクトガレン大学およびHHLライプツィヒ経営大学院の公共価値研究者ティモ・メインハルトは、この用語を使用して、組織の公共の利益への貢献に関する一般的な問題を提起しています。彼は、株主価値、ステークホルダー価値、顧客価値、持続可能性、企業の社会的責任などの現在の経営概念は、公共の利益への影響に関して正当化されるべきだと考えています。^[1]彼の（社会）心理学に基づく概念では、公共価値は社会構造や関係性の中での経験から個人に生じます。したがって、それは成功した人生を送るための前提条件であり、リソースであると考えることができます。^[2]

公共価値とは、公衆にとっての価値である。公共部門における経営の成功とは、公共部門の企業を短期的にも長期的にも公衆にとっての価値を高める方法で立ち上げ、再編することである。Moore, 1995 ^[3]実証的な公共価値研究の最近の体系的なレビューによると、公共価値には 4 つの主要な側面がある。成果達成 (つまり、公共機関がさまざまな分野で公的に評価される成果をどの程度改善しているか)、信頼と正当性 (つまり、組織とその活動が公衆や主要な利害関係者から信頼され、正当であると認識されている程度)、サービス提供の質 (つまり、サービスがユーザーのニーズに配慮した高品質の方法で提供されていると感じられる程度)、効率性 (つまり、組織が最小限のリソースで最大限の利益を達成している程度)。^[4]

公共価値とは、(1) 国民が持つべき（または持つべきでない）権利、利益、特権、(2) 国民の社会、国家、および互いに対する義務、(3) 政府と政策の根拠となる原則について規範的合意を形成するものである。^[5]公共価値とは、国民が価値あるものとみなすものについての総合的な見解である。Talbot , 2006。^[6]したがって、公共にとっての価値は、個人と社会の関係性の中に位置づけられ、個人に根ざし、基本的ニーズに対する主観的評価によって構成され、感情的・動機づけ状態によって活性化・実現され、経験重視の実践によって生み出され再生産される。Meynhardt, 2009 ^[2]

公共価値に関する研究プログラムは、ハーバード大学ケネディスクールのマーク・H・ムーア教授によって開始され、同教授は1995年にこのテーマに関する書籍『公共価値の創造：政府における戦略的経営』を出版しました。この意味で、公共価値は、公共部門の組織における組織原理として確立することができ、その文脈において個々の従業員が効率性やサービスの観点から組織の運営を改善する方法について新しいアイデアを自由に追求し提案するための焦点を提供します。公共価値を原理として使用しようとする公共組織は、民間企業で株主価値の追求が報われるのと同じように、従業員による公共価値の追求が報われる企業文化を作り出す必要があります。

この概念は当初、学者、シンクタンク、NGOによって取り上げられ、その後、英国やその他の国の多くの公共部門の組織によって取り上げられました。

2004年にBBCは憲章更新の宣言書の礎としてこの理念を採用した。 ^{[7] [8]}

2006年、アクセンチュアは、政府機関で公共価値がどのように創出されるかを調査するために、公共サービス価値研究所（IPSV）を設立しました。^[9]公共管理局の共同創設者で元最高経営責任者であり、ムーア教授の協力者でもあるグレッグ・パーストンが所長に任命されました。IPSVは、他の多くの研究の中でも、2007年から2009年にかけてグローバル都市フォーラムを開催し、世界中の17都市で市民が公共価値の経験と期待について議論する場を提供しました。

2006年、政府技術センター（CTG）はSAP AGと共同で、政府の情報技術（IT）投資における公共価値に関する研究を実施しました。 ^[10]この研究の結果、政府がIT投資の価値を最大限に引き出す能力は、財務結果という観点からは完全には測定できないことがわかりました。より具体的には、調査対象となった5つの米国および国際政府は、政府運営に対する内部価値と、一般大衆に対するより広範な政治的および社会的リターンの両方において、政府のIT投資の価値を最大限に引き出そうとしました。^[11]

この観点から見ると、公共価値の源泉は 2 つあります。

1. 政府自体を社会の資産として改善することから生じる価値と
2. 特定の利益を個人またはグループに直接提供することで生じる価値。^[12]

2006年11月、英国に拠点を置くワーク財団^[13]は、そのプロジェクトに関する報告書「熟議民主主義と公務員の役割」^{[14]を発表し}、続いて2008年10月には「公共の価値：公共サービス改革の次のステップ」^{[15]を発表した。}

ドイツ連邦雇用公社は、公共価値の概念を利用して、単なる任務遂行を超えた社会への貢献をより深く理解し、経営判断の基準としています。実証研究によると、この組織の特別な価値は、ドイツの社会平和への貢献に見られることが示されています。^[16]

公共価値は、操業許可を維持し、新しい戦略やプロジェクトが公共価値の創造/破壊にどのような影響を与えるかを理解したい民間企業にも取り上げられています。このような分析は、ティモ・メインハートとピーター・ゴメスが提案した公共価値スコアカードを使用して行うことができます。^{[17]公共価値は、}顧客価値やステークホルダー価値などの確立されたビジネスパラダイムが、他の重要な側面を犠牲にして、社会へのビジネスの価値貢献の特定の側面を強調しすぎるリスクがあることを認めています。公共価値は、価値創造の功利主義的、快楽主義的側面だけでなく、政治的、道徳的側面も考慮に入れているため、価値創造の概念全体を再定義することを約束しています。^[18]

多くの企業は、戦略的意思決定に役立つ経営情報を得るために公的価値を活用しています。^[19]例としては、次のようなものがあります。

• ドイツの医療用品製造業者で透析クリニックの運営者であるフレゼニウス・メディカル・ケアは、バランスト・スコアカードを公共価値スコアカードで補完している。外部の視点を取り入れることで、同社は民間企業が提供する医療サービスの公共価値をより深く理解したいと考えている。最初のプロジェクトでは、同社はイギリスの透析センターの公共価値を体系的に測定した。経営陣は、この研究で得られた洞察を、企業のステークホルダーに対するポジショニングに活用したいと考えている。^[20]
• サッカークラブのFCバイエルン・ミュンヘンは、公共価値アプローチを用いて、地域に根ざしたサッカークラブから世界的なエンターテインメントブランドへと成長する過程で生じる社会的役割に関する課題を体系的に評価している。常に人々の注目を集め、多くの人々から模範とみなされているサッカークラブにとって、このような質問は特に重要である。「ミア・サン・ミア」（バイエルン語で「私たちは私たち」）や「世界的なブランドイメージ」などのさまざまな公共価値は、部分的には互いに緊張関係にある。クラブの社会的価値を構造的にまとめたものは、戦略的な意思決定のための経営情報として利用できる。^[21]

ムーアは公共価値についての考えをさらに発展させ、著書『公共価値の認識』（2013年）で、理論的枠組みとしてではなく、公務員が自分たちの働く環境の中で公共価値の創造に注力できるように支援する方法に焦点を当てました。^[22]ムーアは、抽象的な可能性を管理者が直面している具体的な状況に変換するのに役立つ分析フレームワークとして戦略三角形を作成しました。^[23]戦略三角形は、世界中の多くの公務員によって、彼らが創造する公共価値と、それを創造するためにどのような能力と能力が必要かを理解および測定するために使用されています。^[23]

このフレームワークでは、目指す成果について次の 3 つの重要な質問をします。

1. それは公共の価値を生み出しますか?
2. 公共価値の概念には正当性と支持があるか?
3. それを実行するための運用能力はありますか?

これら3つの質問が戦略三角形の頂点を形成します。^[22]公的管理者にとっての課題は、これら3つの頂点すべてが整合し、相互に補強し合うようにすることです。^[23]

戦略的三角形の中で、公共価値は「タスク環境」とも呼ばれます。^[23]これは、公共管理者が政府によって改善できる社会状況を評価するときに、個人のニーズと彼らが暮らす価値ある社会状況を考慮しなければならないためです。^[23]政府資産がそのタスク環境を変えるために使用されると、公共価値が創造されます。^[23]

公務員が公共価値を達成できるかどうかの重要な決定要因は、その認可環境内でどれだけの正当性と支持を生み出せるかである。^[22]この認可環境は、組織に説明責任を負わせ、そのパフォーマンスと価値を評価し、組織が成果を出すために必要なリソースを管理できるすべての人々で構成される。^[22]認可環境には、多くの場合、個々の市民（有権者や納税者）、支持者（労働組合など）、報道機関、政府機関、非政府監視機関が含まれる。^[23]

運用能力とは、公的管理者が、望ましい結果を生み出すために、バリューチェーンに沿って政府資産を使用するのに十分な人材と時間を持っているかどうかを指します。 [ ^23]バリューチェーンは、入力から出力への流れを通じて望ましい結果を生み出す能力と説明できます。^[23]バリューチェーンの主な特徴は、入力がどのように出力に流れるかにあります。これには、組織の活動、プロセス、手順、プログラムが含まれます。^[23]ほぼすべての公的管理者が直面するのは、成果を出すための運用能力が低いことです。そのため、多くの場合、他の共同生産者とのパートナーシップを通じてのみ結果を達成できます。^[23]

戦略三角形は、研究における実証的資料を評価するための分析フレームワークとしても使用できます。^{[24] Höglund}ら（2021）によるスウェーデンの公共部門の研究では、ストックホルム地域、特に文化ユニットにおける戦略的管理と管理制御の実践を分析するために使用されました。 ^[25]戦略的管理と公共の価値創造に関しては、戦略三角形の3つのポイント間の整合性を見つけることは困難です。^{[25]そのため、この研究では、「}管理制御の実践は戦略的整合性をどのように可能にし、または制約するのか」という質問に答えようとしました。 ^[25]

この研究は、2017年6月から2019年11月までの間に31人を対象に34回のインタビューを通じて実施されました。 ^[25]データ収集の一環として、さまざまな文書も収集されました。研究者らは、3つの命題の下で調査結果を発表しました。^[25]

1つ目は、「戦略的整合性は、業績測定に重点を置いた経営管理慣行に対して脆弱である」というものでした。 ^[25]公共価値を創造するためのアプローチは、先見的な目標、業績測定、報告システムの使用に重点を置いていたため、結果として、業績測定に重点が置かれたことで、戦略三角形の3つのポイントの間に不整合が生じました。^[25]

2つ目は、「戦略的な整合性は、標準化された管理統制慣行に対して脆弱である」というものです。 [ ^25]調査では、管理統制慣行を標準化することで、承認環境と運用能力の間に不整合が生じ、管理上の負担が増加することが判明しました。^[25]

最後は、「戦略的整合性は、政治的に動かされる経営管理慣行に対して脆弱である」ということである。^[25]研究を通じて、政治家との交流は短期的な目標と測定可能な成果に重点を置くことを意味し、政治的なマイクロマネジメントの問題があることが示された。 [ ^25]この結果、運用能力の欠如と、戦略的三角形における公共価値創造のポイントとの不一致が生じた。^[25]

分析フレームワークとしての戦略三角形の強みは、公共部門の特殊性と文脈上の課題を認識していることである。^{[24] [26]}

公共価値の測定は、効率的な行政においてますます重要になっています。公共価値を確立するための研究は数多く行われてきましたが、それをどのように測定するかについては比較的焦点が当てられていません。^[27]結果の評価と測定は、公共価値の原則の理解と適用に影響を与える上で非常に重要です。^[26]

公務員は、この情報を10のさまざまなタスクに活用することができます。(1) 公職者や国民からの説明責任の要求に対応する、(2) 予算要求を提出する、(3) 内部予算編成を行う、(4) パフォーマンスの問題と潜在的な解決策の詳細な分析を開始する、(5) 刺激を与える、(6) 契約を交渉する、(7) 評価する、(8) 戦略計画を支援する、(9) 信頼を育むために国民とのコミュニケーションを強化する、(10) 改善する。^{[28] [29]}パフォーマンス測定の主な目的は、公共サービスの効率と有効性を改善し、それによって公務員に情報を提供することです。^[30]

公的管理者は、業績測定を（1）評価、（2）管理、（3）予算編成、（4）動機付け、（5）促進、（6）表彰、（7）学習、（8）改善に活用することができます。^[29]公的機関のリーダーは、まず業績測定が使用される管理目的を決定し、次にこれらの目的を直接的および間接的に効果的にサポートできる一連の業績測定基準を選択する必要があります。^[29]

公共価値の測定は、単なるインプットとアウトプットではなく、アウトカムとインパクトに焦点を当てています。^[28]これには、（1）望ましい社会的成果の達成、（2）市民の満足度、（3）機関への信頼、（4）公共の福祉に貢献する無形の要素が含まれます。^[27]

バリューチェーンモデルは、投入、プログラム、手順、プロセス、活動、出力、結果など、さまざまなポイントで公共価値を評価することを提案しています。^[31]一部の研究者は、評価を拡大して政策やプログラムがさまざまな活動に与える影響を考慮することを提案しています。これは、公共価値の創造に関連するすべての活動を評価する必要があることを意味します。^[27]

^{ムーア[31]}が提案した公共価値を評価する2つの異なる方法は、(1)プログラム評価/費用便益アプローチと(2)ビジネス管理アプローチである。^[31]伝統的なプログラム評価手法を使用する最初のアプローチは、経済学と福祉経済学に焦点を当て、公共プログラムや政策の利点と欠点を定量化する。^[27]

支払意思額（WTP）、受容意思額（WTA）、旅行費用法は、個人が公共財やサービスに割り当てる金銭的価値を定量化することを目的とした数値モデルです。^{[27]しかし、これらの戦略は、公平性[32]}や公共の信頼^[27]などの無形要因の影響を受けやすいため、信頼できないことで知られています。ムーアによると、^[31] 2番目のビジネス管理アプローチは、最初のアプローチと比較してより実用的であると考えられています。これは、従来のパフォーマンス測定システム（PMS）を利用しており、公共価値の概念とより調和した測定を作成するように解釈すれば、引き続き有効です。

しかしながら、公共価値の測定にはさまざまな課題がある。重要な問題の 1 つは「デリバリー パラドックス」(Spano、2014、p. 4) であり、^[27]定量的な測定基準の改善が、市民がサービス品質をどのように認識しているかと一致しない可能性がある。これは、統計目標のみに依存することの欠点を強調している。もう 1 つの困難は、公平性、信頼、市民の関与など、測定が複雑であるにもかかわらず、公共部門のパフォーマンスにとって重要な公共価値の無形要素を獲得することにある。^[27]

この概念は、公共管理理論における影響力のある枠組みであるが、民主主義への影響、概念の明確さの欠如、実践における有用性など、さまざまな理由で批判されてきた。

定義の曖昧さ

これは、公共価値の理論が不正確であると批判する機会となります。しかし、公共価値が実際に何を意味するのかを定義するのは困難です。目標には、コミュニティのニーズを満たすことから人々を幸せにすることまで、あらゆるものが含まれる可能性があります。反対派にとって、この曖昧さは、公共管理が何であるかについての幻想を生み出し、価値を作ったり判断したりすることを不可能にします。公共価値は、悪名高いほど曖昧な概念です (ただし、Moore (1995) は、社会的に有益な政府の行動の結果として包括的な定義を提供しています)。

これは、どの価値が優先されているかが不明瞭であることを意味します。この可能性は、公務員や行政官が国民とは異なる方法で価値を定義する可能性があり、それが政府の優先事項と国民の期待の乖離を助長する可能性があるため、特に問題となります。ローズとワナは、これが家父長的なスタイルにつながり、意思決定者が十分な情報なしに国民にとって何が最善かを知っていると思い込むようになると主張しています (2007、p.

もう一つの重要な問題は、公共価値の測定です。民間セクターの価値は財務数値で測定されることが多いですが、公共価値には、信頼、公平性、社会的幸福など、定量化が難しい無形の要素が含まれます。たとえば、市民の満足度や政府への信頼などの指標に関しては、社会的利益を定量的に測定することは困難です。Kelly らは、既存の評価ツールでは、社会正義や環境の持続可能性など、長期的または道徳的に重要な成果を測定できないと述べています。

説明責任は、指標が信頼できない場合、プログラムや介入の責任者である公務員が自らの決定を正当化し、それが利益につながったかどうか（「やや良い」指標しかない場合が最も可能性が高い）を実証する必要があり、さらに精査されるという事実によってさらに複雑になる。さらに、即時の結果を求めることで、簡単に測定できるが不十分な指標に過度に依存する結果になり、より大きな公共価値の創造が犠牲になる可能性がある。

民主的な説明責任

もう一つの批判は、民主的な説明責任との潜在的な対立をめぐるものである。公共価値理論は経営裁量に焦点を当てているため、公務員の地位を直接民主主義への参加よりも高める可能性がある。ローズとワナ (2009) は、これはトップダウンの傾向であり、経営の専門知識を選出された代表者や世論よりも優先するため、政策立案における市民の発言力を弱める脱差別化のリスクがあり、コーポラティズムの統治形態に影響を与えると指摘している。公務員は、福祉最大化の好みに必ずしも固執することなく、裁量を活用して公共価値を創造する可能性がある (Bouckaert & Halligan 2008)。

これは、管理と民主主義の緊張関係を維持する目的で、特定の種類の役職、地位、権限を確立するものである。たとえば、公務員が価値を判断する場合、彼らの選択が人々の好みを反映しないという危険がある。批評家は、これにより意思決定が選挙で選ばれていないテクノクラートの手に委ねられ、政策に関する民主的な議論が減る可能性があると警告している。

実践的な実装

政府機関における公共価値の解放は、運用化が困難です。公共価値理論は、効率性、正当性、サービス提供を組み合わせたものです。これらの目標を実際に調整する上で最も難しいのは、政治的優先事項が互いに矛盾することがあり、リソースが不足しており、実装のボトルネックがいたるところに存在することです。特にリソースが限られている場合、公共管理者は、差し迫った現在と重要だが不明確な将来とのバランスを取ることにしばしば苦労します。

さらに、理論の中核となる公共価値の共同生産がクリアしなければならないハードルの多くは、実際的なものです。市民や利害関係者を意思決定プロセスに参加させることは困難です。権力の不均衡、信頼の欠如、さまざまな関係者間のさまざまな利害関係により、解決策に到達することが困難になるからです。アルフォードとオフリン (2009) は、共同生産はよりよい包摂性をもたらす可能性を秘めているものの、特に政府機関が変化を望まなかったり、効果的にコラボレーションを実行できない場合には、実際には問題が多いと指摘しています。

結論

公共価値理論は、公共サービスの提供を強化する能力があるものの、概念の曖昧さ、測定の課題、民主的な説明責任と実際の運用に関する批判など、潜在的な欠点がないわけではありません。これらの批判に対応するには、理論の知的基盤を改善するのに時間がかかりますが、より高品質の測定機器を利用できるようにし、公共価値の創造を取り巻く場所に民主的な参加をもたらす必要があります。そうしないと、理論自体が、よりよく機能する公共部門にどれだけ貢献できるかについて、過大な約束をするリスクがあります。

公共価値研究の方向性は主に2つある。第一に、研究者は公共領域にとどまり、定義の改善、命題理論の深化、効率的な実践目標を通じて概念を強化することを目指している。これには、公共価値を測定可能な部分に分割し、そのさまざまな側面を徹底的に分析し、さまざまな状況での解釈と実装を調査することが含まれる。^[26]

第二に、公共価値を行政のより広い範囲に位置付ける必要がある。これには、概念としての公共価値の強さ、包括的なアイデアとしての役割の正当性、理論の拡大や修正の試みに関する継続的な議論が含まれる。研究者の中には、公共価値を他の概念と組み合わせたり、さまざまな分野での公共価値の使用を調査したりする人もいる。^[26]

• 公共サービス–政府が国民に提供するサービスを指すのに通常使用される用語
• 公共財–他者の消費によって利用可能性が減少せず（非競合的）、誰もその使用から事実上排除されない（非排除的）財。