Loading article…
OSCE少数民族高等弁務官事務所（HCNM）は、欧州安全保障協力機構の参加国間および参加国内部における平和、安定、友好関係を危うくする可能性のある民族間の緊張を特定し、早期解決を図ることを任務としている。
この事務所は、1992年7月8日に、欧州安全保障協力会議（CSCE、現在はOSCEとして知られる）のヘルシンキ首脳会議で設立されました。HCNMはOSCE地域に焦点を当て、紛争に発展する可能性のある状況について組織に警告を発します。[ 1 ]この組織は、北米、ヨーロッパ、アジアの57の参加国で構成されています。[ 2 ] HCNMの設立は一般的に「成功事例」[ 3 ]であり、紛争予防の有用な手段であると考えられています。[ 4 ]
HCNM事務所の設立は、1990年代初頭の政治情勢と直接関係していた。[ 5 ]ユーゴスラビア紛争は、ベルリンの壁と共産主義の崩壊後に勃発した民族紛争であり、最終的には国の分裂を招いた。CSCE、欧州連合、国連の努力は平和をもたらすことができなかった。このような壊滅的な人道的悲劇を防ぐことができなかったことへの苛立ちから、オランダ政府はHCNMのポストを提案した。[ 6 ]この事務所は、少数民族との緊張に基づく紛争を防ぐことを目的としていた。ユーゴスラビアの悲劇に関して、国際的な仲介者が民族情勢について十分な知識を持っていなかったため、国際的な努力は失敗に終わったとみなされた。[ 7 ]これは、国際社会が問題を十分に理解していなかったために緊張がエスカレートすることが多かったことを意味する。さらに、提供された国際援助はどれも遅すぎた。こうした緊張関係は、際限のない紛争へのエスカレーションを防ぐために、できるだけ早期に特定し対処すべきであると認識されていた。ユーゴスラビア紛争はまた、世界各地の多くの紛争が、少数民族をめぐる緊張関係に根ざしていることを明らかにした。こうした背景のもと、HCNM（少数民族高等弁務官事務所）の設置案が提示された。
オランダが提示したモデルに関して多くの懸念が提起された。[ 8 ]その結果、HCNMの役割に対するいくつかの主要な制限が任務に組み込まれた。
各国は、少数民族の権利が個人の権利なのか集団の権利なのかについて意見が分かれた。最終的に、HCNMの任務の第5項(c)により、個々の事例は明確に除外された。[ 9 ]これは、高等弁務官が「少数民族に属する個人に関するCSCEの約束違反」を検討することを禁じている。多くの国は、HCNMが少数民族のための「オンブズマン」のような存在になることを恐れた。この事務所の目的は、新たな人権文書を作成することではなく、紛争予防ツールを作成することであった。[ 10 ]これは、事務所の名称にも強調されている。少数民族のための高等弁務官ではなく、少数民族に関する高等弁務官である。
多くの国は、HCNMがテロ事件に関与することにも強く反対していた。[ 11 ]その結果、HCNMは「組織的テロ行為を伴う状況における少数民族問題」を検討することを禁じられた。[ 12 ]国際社会はさらに、HCNMは「テロ行為や暴力行為を実行または公然と容認するいかなる個人または組織とも連絡を取り、（…）その連絡を承認してはならない」と決定した。[ 13 ]場合によっては、この条項は、各国がHCNMが自国の少数民族問題に干渉することを禁止する手段となっている。[ 14 ]
1992年のヘルシンキサミットで定義されたHCNMの任務には多くの曖昧さがあり、その中でも最も重要なのは「国民的少数民族」の定義である。任務にはこの用語の解釈方法に関する明確な指針は示されていなかった。これは主にCSCE参加国が「国民的少数民族」の定義について合意に至らず、そのため定義を全く示さないことを選択したためである。[ 15 ]
初代高等弁務官マックス・ファン・デル・ストールは、自身の任務の明確化と定義に重点を置いた。[ 16 ]彼は少数民族の権利と国際法に関する多くの専門家と協議し、任務の曖昧さを克服するためのガイドラインと実践を策定した。広く定義された任務を通じて、彼は自分が適切と考える最善の方法でその役割に取り組むことができた。[ 17 ]ファン・デル・ストールが取ったアプローチは、後任者たちがその役割に取り組む方法も定義づけることになった。彼の「国民的少数民族」の定義には3つの異なる要素があった。[ 18 ]第一に、国民的少数民族は、言語的、民族的、または文化的特徴によって社会の他の人々から区別できる。第二に、その少数民族は、自らのアイデンティティを構成する特徴を保護し強化するよう努める。最後に、彼は1990年のCSCEコペンハーゲン文書の第32項を参照した。[ 19 ]この文書は、国民的少数民族の一員であることは個人の選択であることを強調している。[ 20 ]ファン・デル・ストールとその後継者たちが採用したアプローチでは、国民的少数派が人口における数的少数派である必要はない。[ 21 ]多くの場合、国民的少数派は特定の国や地域で多数派となる。
HCNMの主な役割は、紛争に発展する可能性のある少数民族間の緊張を特定し、対処することです。[ 22 ]これには、潜在的な紛争の「早期警告」と、緊張を解消するための「早期行動」が含まれます。[ 23 ]任務により、HCNMは「直接関係する当事者の役割、緊張の性質と最近の展開、そして可能であれば、OSCE地域内の平和と安定に対する潜在的な影響」を評価する権限を与えられています。[ 24 ]彼女の最も重要な役割は、すべての潜在的な紛争を完全に解決することではなく、グループ間の緊張がエスカレートするのではなく減少するように紛争を管理することです。[ 25 ]これには、調停と持続可能な解決策の導入が含まれます。
最終的に、高等弁務官の役割は予防外交である。[ 26 ]彼女は緊張の高まりを早期に警告し、それ以上のエスカレーションを防ぐための早期行動をとらなければならない。異なる社会集団間の緊張は、民族、宗教、言語など、さまざまな要素から生じる可能性がある。[ 27 ] HCNMは、緊張が紛争にエスカレートする前に、これらの緊張を整理し、社会の結束に向けて活動する。初代HCNMのマックス・ファン・デル・ストールは、HCNMは紛争が武力紛争に発展するのを防ぐことを目指すべきだが、状況によっては予防外交の範囲を超える場合があることも理解すべきだと指摘した。[ 28 ]紛争が長期的にしか解決できない場合は、より包括的なアプローチをとらなければならない。これにより、高等弁務官は常設理事会に早期警戒通知を発出し、OSCEに対し紛争の遅延防止のための「臨時の」任務を発出するよう要請する可能性がある。[ 29 ]任務の第15項に基づく早期警戒通知は、1999年のコソボ危機に関して過去に一度だけ発出されたことがある。[ 30 ]
社会的結束を促進するために、HCNM は状況に応じた助言と行動をとらなければならない。状況に効果的に対応するためには、関係する特定の社会や民族グループについて重要な調査を行う必要がある。ヴァン・デル・ストールは、国家の関与に備えて常に綿密な準備をしており、多くの場合、関連する複数の分野の第一人者を招いて 1 日または 2 日間のワークショップを開催していた。[ 31 ]このアプローチの重要性は、ユーゴスラビア紛争中の国際社会の失敗によって生じた。国際仲介者が民族状況を理解していなかったために、状況が悪化することが多かった。[ 32 ]
高等弁務官がその役割の発足以来行ってきた活動は、概ね成功していると考えられている。[ 33 ]この役割には、潜在的な緊張状況を監視し、エスカレーションの兆候を認識するための専門知識、ツール、経験が必要である。[ 34 ]このような知識とスキルは、少数民族が関わる紛争の予防に関して非常に貴重である。なぜなら、これらの状況はしばしば非常に不安定で複雑だからである。民族間の緊張はどれも同じではなく、それぞれに異なる要因や歴史的・文化的影響が関わっている。したがって、少数民族問題に特化し、それに焦点を当てた専門の事務所が必要であることは明らかである。[ 35 ]
HCNMは、紛争予防という目的を達成するために、さまざまな手法を採用しています。高等弁務官は、関係する特定の国や関係当事者の指導者と緊密に連携しています。HCNMは最終的に強制的な措置を講じることはできませんが、HCNMが状況を支援する方法は数多くあります。[ 36 ]
高等弁務官は、国家および他の多数派アクターが遵守すべき少数派の権利の最低基準を導入することにより、エスカレートする紛争の防止を支援する。また、これらの基準の実施を支援し、それらが当該国家の規範となるよう支援することもある。 民族間の関係を改善し、緊張緩和に役立つ7つのテーマ別勧告がある。これらには、教育、言語の権利、参加、親族国家、多民族社会における警察活動、放送メディアにおける少数言語、統合および紛争予防に関する勧告が含まれる。[ 37 ] HCNMは、少数言語の保護が民族間の緊張の主な原因の1つであるため、各国が少数言語を保護するための措置を講じるよう頻繁に勧告している。[ 38 ]しかし、OSCEとHCNMは、少数文化の保護と包括的な共通アイデンティティの発展とのバランスを目指す統合政策も推進している。これには、国家言語の学習を奨励するなどの統合政策が含まれる。[ 39 ]高等弁務官はまた、紛争を防ぐ方法として、少数民族の言語や宗教的慣習の教育を推進している。[ 40 ]これは、コミュニティ間の多様性への理解を育み、特定の民族グループに対する固定観念を解消する方法でもある。[ 41 ]
HCNMは、国家の指導者や対立する民族グループの指導者を含む関係者間のコミュニケーションの改善にも重点を置く。[ 42 ]これには、交渉プロセスを支援し、すべての関係者の参加を確保することが含まれる。この役割を創設する際、敵対的な民族間の関係の最も一般的な原因は、不十分または歪んだコミュニケーションであると認識された。[ 43 ] HCNMは、敵対的な関係が発展し始める前に、効果的なコミュニケーションの経路を確立する上で重要な役割を果たす。
平和な社会を築くために、高等弁務官は、すべての少数派グループが公共生活に十分に参画し、国、地域、地方レベルで公平に代表されるよう努めている。[ 44 ]少数派グループが意思決定プロセスに参画し、一定の影響力を享受できるようにすることで、国家はこれらのグループが疎外されるのを防ぐことができる。積極的かつ効果的な参加は、権利が侵害されていると感じるグループに救済策を提供し、それによって、そのようなグループがより暴力的な方法で救済を求めることを防ぐことができる。[ 45 ]
重要な点として、すべての政府は高等弁務官の参加を拒否する権利を行使することができ、高等弁務官の入国を阻止することができる。そのような状況では、HCNMはOSCEに通知しなければならない。[ 46 ]
初代HCNMのマックス・ファン・デル・ストールは、 1994年から2001年にかけて、ウクライナにおけるロシア系少数民族とウクライナ政府との間の民族間の緊張に関与した。この期間の彼の活動は、緊張を緩和し、平和的解決に向けて構築する上で概ね成功したとみなされている。この紛争は多層的であり、平和を求める上で永続的な解決策を見つけることの重要性を強調した。[ 47 ] 1991年のソ連崩壊とウクライナ独立後、ウクライナが自らのアイデンティティを確立しようとする中で緊張が生じ始めた。[ 48 ]特に、これらの不安定な関係は、ウクライナに対する歴史的なロシアの支配と、ウクライナ人の生活におけるロシア語の普及によって引き起こされた。HCNMはこれらの問題の管理と解決において影響力のある唯一の主体ではなかったが、平和への動きを確立する上で重要な役割を果たした。[ 49 ]
HCNMの任務の柔軟性と役割の性質により、ファン・デル・ストールはウクライナの緊張に非常に早い段階で関与することができた。彼はその段階で発生した不安定な問題に対処するために、機転を利かせた創造的なアプローチを考案することができた。[ 50 ]彼のそこでの仕事の成功は、主に、関係当事者との信頼関係を築き、すべての問題に公平な立場からアプローチする能力によるものとされている。
HCNMは1994年2月にウクライナ政府から招待された。当時ウクライナでは、緊張を引き起こしていた少数民族問題がいくつかあった。HCNMは、ロシア系少数民族とウクライナ系多数派の関係、ウクライナにおけるクリミアの地位、クリミア・タタール人の再定住の管理に関与した。[ 51 ]重要なことに、あらゆる分野で暴力的な紛争への突入は阻止された。しかし、HCNMの活動は概ね成功したが、その役割の限界も露呈した。ウクライナ政府は、HCNMとの対話には常に積極的であったにもかかわらず、HCNMの勧告の大部分を実行に移そうとしなかった。[ 52 ]そのため、HCNMは最終的にウクライナにおける紛争予防に重要な役割を果たしたが、緊張のあらゆる分野で持続可能な解決策を確保する能力はしばしば限られていた。[ 53 ]