金融セクター立法改革委員会

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独立問題に移ると、独立を支持する論拠は4つある。

1. 規制当局は、優れた技術的知識を持つ専門人材を育成することができる。
2. これは、主流の政府機関の機能と比較した場合、人事やその他のプロセスが修正されていることによって支えられている。
3. こうした知識と業界に対する綿密な観察に基づき、独立した規制機関は規制を迅速に変更することができ、それによって法律に柔軟性を持たせることができる。
4. 独立した規制機関の存在は、法的確実性を高める。

同時に、独立性を機関に単独で与えることはできません。議会は、適切な説明責任メカニズムなしに、選挙で選ばれていない役人に権限を委譲すべきではありません。独立機関は選挙による説明責任の対象とならないため、新たな説明責任の仕組みを構築する必要があります。説明責任の一例として、世界各国の中央銀行が挙げられます。立法府が中央銀行に独立性を与えた際、多くの場合、インフレ目標の達成を中央銀行に課しました。これが、独立機関を監視下に置くための説明責任メカニズムでした。金融法の他のほとんどの分野では、必要とされる説明責任メカニズムははるかに複雑です。

FSLRCは、法律上の具体的な仕組みを通じて適切なレベルの独立性を確保するとともに、インドの状況下で健全な成果をもたらすための様々な説明責任メカニズムを組み合わせた、賢明な中間的な道を見出すよう尽力することを約束します。これは、現状の制度と比較して、インド経済に大きな利益をもたらすでしょう。

前述の通り、規制当局が専門家機関として機能することを支え、規則制定と規則執行が政権交代によって変動しないようにするためには、規制の独立性が望ましい。しかし、独立性は必ずしも良いことばかりではない。選挙で選ばれていない役人に権限が与えられる場合、説明責任のメカニズムが伴わなければならない。FSLRCは、説明責任を実現するための4つの道筋すべてを追求していく。

1. 相反する目的を避ける：政府機関が複数の目的を持つ場合、失敗を言い訳しやすくなる。利害の衝突があると、この問題はさらに深刻化する。したがって、規制機関は明確な目的を持ち、相反する目的を持たないように組織することが望ましい。この考え方が、FSLRCの金融規制構造に関する考え方を形成している。
2. 適切に構成された規則制定プロセス：公共選択理論によれば、規制当局は時に、より大きな国益よりも規制当局自身にとって都合の良い規則を策定する可能性がある。適切に構成された規則制定プロセスは、最適とは言えない結果を回避するためのチェック・アンド・バランスの仕組みを導入する。規制の便益が費用を上回ることを確実にするために、提案されるすべての規制には、以下の要素が必要である。
   1. 下位法令の目的と理由を簡潔にまとめたもの。
   2. 市場の結果が非効率的であることを示す記述（経済学用語では「市場の失敗」）。
   3. この市場の失敗を解決することが規制当局の目標の範囲内であることを示すこと。
   4. 提案された介入策について、明確かつ的確な説明を行うこと。
   5. 提案された介入が規制当局の権限の範囲内であることを示すこと。
   6. 提案された介入策が、特定された市場の失敗に対処できることを実証する。
   7. 介入措置に従うことによって社会が被るコストが、市場の失敗に対処することによって社会が被る利益よりも大きいことを実証する。

これにより、規則制定に先立って適切な分析が行われたことが保証され、市民や裁判官に対して規制の意図が明確に示されることになる。その後、協議プロセスが実施され、市場参加者は規制を理解し、意見を述べるための十分な時間と情報が提供される。

規則制定プロセスの重要な要素の一つは、上訴制度です。適切に起草された法律によって独立した規制機関が設立される場合、その法律には具体的な目的と権限が規定されています。規制機関がこれらのいずれかから逸脱した場合、つまり、法律に明記されていない目的を追求したり、法律に記載されていない権限を行使したりした場合、上訴によってその規制を無効にすることが可能です。

3. 法の支配：規制当局の責任と独立性を確保する上で重要な要素となるのが、法の支配の3つの基本原則です。
1. 行動を起こす前に、法律を知っておくべきである。
2. 法律は、類似の状況においては一律に適用されるべきである。
3. 法律の適用にあたっては、当事者に対し、法律の適用に必要な情報、結論に至った理由、および不服申し立ての仕組みを明示すべきである。

欧州委員会は、法の支配に基づいた正式かつ透明性の高い規制制度が、新たな金融サービス提供者の参入を促進し、ひいてはコスト削減と金融排除の軽減につながると考えている。

4. 報告：機関の目標が明確に定義されたら、例えば年次報告書などで、その目標をどの程度達成したかを機関に報告させることは有意義である。各機関は、目標とする成果を追求する上でどのような成果を上げたか、そしてその費用はいくらだったかを報告すべきである。

金融規制の第一の目的は消費者保護である。インドの金融における既存の消費者保護戦略は、主に「買い手責任」の原則に焦点を当てており、消費者は詐欺から保護され、完全な情報開示を確保するためのプログラムが実施されている。それ以外については、消費者は自力で対処しなければならない。

金融サービスの消費者は、一般商品の消費者よりも脆弱な立場にあることが多く、国家による特別な支援が必要である。現行の金融法は、消費者保護を重視していない。委員会は、これはインドの金融法および規制における重大な欠陥であり、対処する必要があると考えている。

FSLRCは、消費者の権利と保護を列挙したリスト、権限を列挙したリスト、そしてどのような状況下でどのような権限を行使すべきかを規定する原則という3つの要素からなる統一的な消費者保護法を提案している。消費者保護の詳細は、もちろん、金融規制当局が起草する下位法令に規定される。例えば、手数料やその他の利益相反のある報酬体系を禁止すべきかどうかは、規制当局が検討する問題である。提案された法律は、この問題を規制当局に明確に提起する。規制当局は、金融イノベーション、技術革新、そしてインド経済の変遷を反映して長年にわたって発展していく下位法令を通じて、法律に明記された目標を追求するために、与えられた権限を行使する。この規則制定権限と並行して、これらの規則の遵守を確保するための監督機能も設けられる。

インドではこれまで、金融規制の構造はセクターごとに定められており、複数の法律と、多くの場合複数の機関が様々なセクターを管轄してきました。このため、規制の不統一や規制裁定取引が生じています。セクターの規制当局は、時に業界の視点に立ち、業界の成長を促進する手段として規制を緩めることがあります。こうした問題は、金融システム全体を網羅する単一の原則に基づく法律を制定することで軽減されるでしょう。そうすれば、消費者は金融システムとのあらゆる関わりにおいて、公平かつ一貫した扱いを受けられる可能性が高まります。

FSLRCは、統一金融苦情処理機関（FRA）の設立を提案する予定です。FRAはインド全土の各地区に窓口を設置し、あらゆる金融商品の利用者が苦情を申し立てられるようにします。これらの窓口は最新技術を用いて、軽量で効率的な中央集権型の裁定プロセスに接続されます。体系化されたワークフロープロセスにより、迅速かつ公正な事件処理が実現します。利用者は金融取引に関する不満がある場合、FRAのみを窓口とすることで済み、複数の規制機関とやり取りする必要がなくなります。

これは、金融機関の破綻確率を低減するための金融規制当局の取り組みです。ミクロプルーデンス規制の動機は、消費者保護にあります。消費者が（例えば）保険会社と取引する場合、保険会社が支払い能力を有し、約束を履行できる可能性が非常に高いことが求められます。さらに、多数の金融機関が同時に破綻すると、金融システム全体が混乱する可能性があります。したがって、健全なミクロプルーデンス規制は、システミックリスクの低減に貢献します。

消費者保護の分野と同様に、FSLRCが提案する法律には、目的、権限、そして権限行使を導く原則が明記される。主な目的は金融機関の破綻確率を低減することだが、規制当局が効率性への影響を考慮することを求める原則とのバランスが取られる。規制当局は、自己資本比率、コーポレートガバナンス基準、流動性基準、投資基準、その他の手段に関する要件を課す権限を持つ。比例原則が適用され、規制介入は直面するリスクに見合ったものでなければならない。

単一のミクロ健全性規制法が金融システム全体を統括することで、金融システムのあらゆる側面が統一的に扱われ、規制裁定取引の余地がほぼ排除される。複数の規制当局が、金融システムの様々な構成要素についてこの法律を執行する可能性がある。

健全なミクロプルーデンス規制は、企業の倒産確率を低減させる。しかし、すべての倒産をなくすことは、現実的でも望ましいことでもない。金融機関の倒産は、市場経済の再生過程において不可欠な要素である。経営基盤の弱い企業は倒産することで、労働力と資本が解放され、より優れた企業がそれらを活用できるようになる。とはいえ、経済の円滑な機能維持を確保し、破壊的な企業倒産を回避することは重要である。

これには専門的な「破綻処理メカニズム」が必要となる。「破綻処理公社」は、家計に対して多額の約束をしたすべての金融機関を監視し、企業の純資産がほぼゼロ（ただしマイナスではない）になった時点で介入する。そして、金融機関の閉鎖または売却を強制し、小規模な消費者を健全な金融機関に移管するか、あるいは支払いを行うことで保護する。銀行の場合、預金保険制度（すべての家計の預金が最大10万ルピーまで保証される制度）は、破綻処理公社によって運営される。

FSLRCの提案は、国際的なベストプラクティスに基づき、銀行や保険会社など様々な金融機関を対象とする統一的な破綻処理機関を設立するものです。これは単なる銀行預金保険機関にとどまりません。銀行、保険会社、確定給付型年金基金、決済システムなど、消費者に非常に大きな約束をするすべての金融機関を対象とします。また、消費者と直接的なつながりがない場合でも、システム上重要な金融機関の円滑な破綻処理についても責任を負います。

破綻処理機関の重要な特徴は、迅速な対応力です。金融機関が破産する前に、その破綻を阻止しなければなりません。国際的な経験から、破綻処理の遅延はほぼ必ず純資産がマイナスになる状況につながり、一般的に納税者に負担を強いることになります。そのため、破綻処理機関のために、経営難に陥った金融機関がまだ支払能力のあるうちに迅速に破綻を阻止するための、高度な法的仕組みが設計されています。破綻処理機関は、売却、支援売却、合併など、消費者の利益を保護するための多くの手段の中から適切なものを選択します。

この分野における最大の課題は、インドの資本勘定自由化の適切な順序とペースである。繁栄している国々は資本規制がほとんどなく、発展途上国の中でインドと同等の国々はインドよりも資本勘定の開放度が高い。インドの政策立案者が繰り返し述べているように、長期的にはインドは資本勘定の開放へと向かうだろう。委員会は資本勘定自由化の時期と順序を完全に政策立案者に委ねる。しかし、法律の起草にあたっては、現在および将来この分野で使用される規制手段の種類を想定する必要がある。この観点から、3つの重要な問題が特定できる。

最初の疑問は、資本規制の経済的目的に関するものです。資本規制を正当化する一つのアプローチとして、世界経済の状況は時に不安定であるという主張が挙げられます。資本規制は、そうした問題からインドを守るための有効な手段となり得るのです。このような経済的目的に基づくと、特定の期間に導入される一時的な資本規制の活用が考えられます。

2つ目の問題は、規制の性質に関するものです。資本規制は、詳細なミクロ経済的介入（例えば、取引所で取引を行う外国人投資家による証拠金支払いに関する特別な規則）として構築することも、マクロ経済的手段（例えば、短期的な資金の流れを抑制するための無報酬の準備預金制度）として構築することもできます。どちらの選択肢にも長所と短所があります。

3つ目の問題は、機関の構造に関するものです。議会が制定する法律は、資本規制に関する規則制定と監督の機能をどこに配置すべきでしょうか。現在、外国直接投資（FDI）分野における資本規制（例えば、マルチブランド小売業におけるFDIの自由化）は政府によって決定されています。さらに、対外資金の流れの自由化と財政問題、すなわち国内金融抑圧の程度（家計が銀行を通じて政府に強制的に貸し付ける状況）との間には密接な関連があります。また、資本勘定規制は金融セクターにおける保護主義に類似しています。貿易の自由化と同様に、資本勘定規制の緩和には、自由化によって利益を得る者と損失を被る者の政治的影響を分析することが含まれます。このことから、規則制定機能（すなわち、資本規制法に基づく下位法令の起草）を財務省に置くべきか、インド準備銀行（RBI）に置くべきかという疑問が生じます。同様に、監督機能（すなわち、下位法令の執行）は、インド準備銀行（RBI）または金融情報機関（FIU）に委ねられる可能性がある。FIUは、テロ資金供与の抑制という観点から、インドの国境を越えた資金の流れを監視している。これらの選択肢にはそれぞれ長所と短所がある。

委員会は、資本規制法の基本的な性格を規定するこれらの問題について議論する。委員会はこれらの問題について見解を示し、他の法律で採用されているアプローチ、すなわち、明示された目的、明示された権限、洗練された規則制定プロセス、そして法の支配を重視するアプローチに類似した法律案を作成する。

システミックリスクの問題には、金融システム全体を俯瞰する視点が必要です。この分野における第一の機能は、金融システムの崩壊確率を低減することです。そのためには、個々のセクターや企業ではなく、金融システム全体を理解し、金融システムの崩壊の可能性を低減する措置を講じる必要があります。各金融規制当局は、金融システムの特定の構成要素の規制と監督に重点を置く傾向があります。セクター規制の場合、金融規制当局は、規制対象企業の視点を共有することがあります。システミックリスクの分野では、特定のセクターの視点にとらわれず、金融システム全体を理解することが不可欠です。

金融システムの複数の要素にまたがって事業を展開する複合企業であることが多い、システム上重要な金融機関（SIFI）は、ミクロプルーデンス規制および破綻処理において特別な課題を提起する。金融システム全体の統合的な統計的状況を把握することで、SIFIを特定し、複数の規制当局間のミクロプルーデンス規制における共同作業の調整に役立つだろう。

危機発生時には、関係機関間の連携が特に重要となる。複数の分野に影響を与える決定は迅速に行われ、複数の異なる機関によって適切に実施されなければならない。危機管理には、納税者の​​資金を活用することが含まれる場合があり、これは政府のみが承認できる。また、最終貸し手としての立場から、中央銀行からの緊急融資枠の利用に関する決定も必要となる可能性がある。こうした分析は、金融システム全体の正確な状況把握に基づき、すべての金融機関が連携して行う必要がある。

委員会はこれらの問題について議論し、見解を示し、それに基づいて勧告を行う。

インドにおける特に重要な政策課題の一つは、金融包摂である。これが金融分野における開発アジェンダの根拠となっている。このアジェンダは、（i）債券市場などの未開拓市場の開発、および新興市場における規模拡大と普及の実現、（ii）特定のセクター、所得層、または職業層が受益者となる再分配および準財政的措置に関連している。

第一に、未開拓市場の開拓には、個々のセクターごとではなく、金融システム全体を対象とした情報収集と分析が必要となる。規制当局間の連携が不可欠である。

行政の基本原則によれば、準財政的な機能は財政当局のみが担うべきである。これは、開発に関連する規則制定機能（例えば、優先分野融資に関する規制）を財政当局に近づけ、規制機関には遵守状況の検証（すなわち、監督機能）を担わせることで実現できるだろう。

この分野における未解決の課題は、これを実現するための制度的メカニズムに関するものである。これらの機能は、規制機関に配置される場合もあれば、他の機関に配置される場合もある。委員会はこれらの問題について議論し、明示された目的、明示された権限、洗練された規則制定プロセス、そして法の支配を重視した勧告を行う予定である。

金融政策とは、「法定通貨」、すなわち国家が法定通貨であると宣言することによって価値を持つ通貨を創出する機能である。これには、（a）インド・ルピーの創出、（b）短期金利の設定、（c）流動性は低いものの支払能力のある金融機関に一時的に流動性を供給する「最終貸し手」制度の運用が含まれる。

金融政策における選挙関連の変動サイクルを回避するためには、金融政策の独立性が必要である。この独立性に加えて、説明責任のメカニズムを確立する必要がある。世界的に主流となっている戦略は、金融当局に物価安定の達成を担わせるというものである。

公的債務の管理には、専門的な投資銀行業務の能力が求められる。一連の専門家委員会は、以下の2つの理由から、これを専門の債務管理事務所で行うべきだと提言している。

1. 債務管理には、政府の国内外の債務すべてを包括的に把握することが不可欠です。現状では、この情報はインド準備銀行（RBI）と財務省に分散しています。この情報と関連する債務管理機能を統合することで、より的確な意思決定が可能となり、ひいては債務管理の改善につながります。
2. 国債を販売する中央銀行は、相反する目標に直面する。インド準備銀行（RBI）が政府のために低コストの資金調達を行うという目標を与えられた場合、RBIは低金利政策を優先する傾向があり、それが物価安定という目標を妨げる可能性がある。

金融法の最後の構成要素は、証券や保険などの分野で必要とされる、契約や財産権に関する従来の商法の適用範囲です。法令や判例法は、金融契約の締結、権利、所有権、または契約上の利益の移転、およびこれらの権利の執行に関する規則を形成してきました。これらの発展は、主に特定の分野に特有のものでした。

FSLRCは、これらの分野別規則を維持する必要性について検討し、特別な状況下でのみ維持する方針です。法律を分野中立的にできる場合、または法律が金融イノベーションの進展に追いついていない場合は、FSLRCは新たな法律案を提案します。

例えば、金融イノベーションが規制当局の管轄範囲を超えないようにするためには、金融取引を機能的に定義する必要がある。デリバティブ契約の執行可能性に関する規則を定める必要がある。取引所、清算機関、預託機関などの市場インフラ機関が関与する契約の執行規則の明確化は、組織的な金融取引にとって不可欠である。破産手続きにおける清算機関の優先順位を検討する必要がある。店頭市場の発展には、それ独自の契約上の問題も伴う。FSLRCは、金融セクターにおける契約の作成と移転に影響を与える可能性のある市場の健全性の問題も検討した。