公海漁業管理

公海漁業管理とは、国家管轄権外の海域（しばしば「公海」と呼ばれる）における漁業活動の統治と規制を指す。1 ¹⁹⁸²年の国連海洋法条約（UNCLOS）と1995年の国連漁業資源協定（UNFSA）は、国家管轄権外の海域における漁業活動の規制に関する国際的な法的枠組みを提供している。^{[1] [2]}国連漁業資源協定は、公海の地理的領域をそれぞれ管轄する地域漁業管理機関（RFMO）に魚類資源の保全と管理の責任を委任している。 ^[3]

伝統的に、ほとんどの地域漁業管理機関は、持続可能な漁獲量を最大化するために、漁獲された魚種を持続的に管理することに保全と管理の取り組みを集中させてきました。^[4]海洋生態系への圧力が高まり、漁業が国家管轄外の地域での生物多様性に対する主な脅威として広く認識されるにつれて、^{[5] [6] [7]} RFMOが予防的かつ生態系に基づく管理アプローチを統合する必要性への期待が高まっています。^[4]一部の学者は、RFMOが海洋環境と生物多様性への懸念を反映して保全措置の採用において大きな改善を遂げたことを認識しています。^[8]他の学者は、RFMOの慣行が国家管轄外の地域での生物多様性に対する重大なガバナンスのギャップを残していると考えています。^[9]

国家管轄権外区域の海洋生物多様性の保全と持続可能な利用に関する国連海洋法条約（一般に「BBNJ条約」または「公海条約」と呼ばれる）に基づく新しい協定の交渉^[10]は、RFMOのパフォーマンスと公海漁業のガバナンスの将来の選択肢について、学者や利害関係者の間で議論を巻き起こした。^{[8] [9] [11] [12]}一部の学者は、生物多様性保護の最近の改善を考慮して、RFMOの能力を高めることを提案している。^[8]他の学者は、国家管轄権外区域の生物多様性の保全を強化するために、伝統的にRFMOに委任されている責任を新しい世界的機関に付与する必要があると指摘している。^[11]

沿岸国の排他的経済水域（EEZ）の200海里制限を超えた地域は、世界の海洋の61％を占めています。^[13] 1950年代までは、国家管轄権を超えた地域では漁業活動を行うことができませんでしたが、漁業技術の開発（ソナー、GPS、冷凍庫など）の進歩により、漁師は公海を利用できるようになりました。^[14] 2005年までに、世界の漁業活動の空間的範囲は拡大し、世界のほとんどの海域が含まれるようになりました。^[15] 2014年のデータによると、世界の漁獲量の約6％が公海から発生しており、世界人口の増加に伴い、魚の需要は増加しています。^[16] 2020年には、漁獲されたすべての種の34.2％が乱獲されていました。^[12]

魚類資源の枯渇と過剰利用のリスクは、何十年も前から懸念されてきた。^[6] 2006年、BBNJ条約の交渉に先立つ作業部会において、持続不可能な漁業、無規制の漁業、破壊的な漁業慣行が、国家管轄権外の地域における生物多様性に対する最大の脅威であると各国は認識した。^[7]生物多様性と生態系への悪影響に加え、乱獲と海洋資源の枯渇は、数十億人の食糧安全保障と雇用の面で社会経済的にも悪影響を及ぼしている。^[16] 国連食糧農業機関（FAO）は、乱獲は特に公海で漁獲される水産資源にとって重大であると推定している。^[17]

公海資源の持続可能な利用に関する根本的な課題は、国家の管轄権が及ばない領域が「グローバル・コモンズ」であることに起因している。歴史的に、公海は「海洋の自由」の原則の対象であり、公海の非占有とすべての国による利用の自由が確保されてきた。^[18]公海の自由の原則は、1982年の国連海洋法条約（UNCLOS）で国際法として正式に規定された。^[19]公海の自由とは、公海の共有財産である資源に対する排他的権利をどの国も持たず、どの国も他の国によるこれらの資源の利用を阻止できないことを意味する。その結果、公海は本質的にコモンズの悲劇に見舞われている。^[20]漁業活動による海洋生物多様性への脅威に対する懸念から、公海の自由を国際法の条件に従わせる公海漁業のグローバル・ガバナンス体制が徐々に発展してきた。^[6]

1982年の海洋法に関する国際連合条約（UNCLOS）は、国家管轄権外の海域における漁業活動のガバナンスの枠組みを規定している。UNCLOSの実施協定として、1995年の国連漁業資源協定（UNFSA）は、沿岸国と公海で漁業を行う国の義務をより詳細に規定している。また、地域漁業管理機関（RFMO）に、その地理的管轄区域における保全および管理措置を確立する権限を与えている。世界の海洋ガバナンス体制に最近追加されたのは、UNCLOSに基づく国家管轄権外の海域における海洋生物多様性の保全と持続可能な利用に関する新たな実施協定（「BBNJ条約」）であり、その交渉は2023年3月に完了した。^[10] BBNJ条約には漁業活動を直接規制する権限はないが、学者たちは、この新たな協定が公海漁業管理の現在のガバナンス体制に影響を与えると予想している。^[21]

公海で漁業を含む活動を行う国の権利と義務は、1982 年の海洋法に関する国際連合条約 (UNCLOS) によって規定されている。UNCLOS は、すべての国が公海で漁業を行う自由を認めている。^[22]この漁業の権利は、地域漁業組織の設立を通じて、公海の生物資源の保全と管理のための措置を採るために協力する各国の義務と結びついている。^[23] UNCLOS は、漁獲された種とその生態系の保全措置を求めている。各国は、「漁獲された種の個体数を最大持続生産量を生み出せるレベルで維持または回復する」義務があり、「個体数の維持または回復を目的として、漁獲された種に関連する、またはそれに依存する種への影響を考慮する」義務がある。^[24]さらに、UNCLOS は「海洋環境を保護し、保全する」一​​般的な義務を規定している。^[25]地域漁業管理機関（RFMO）の設立は、その優先事項や任務を含め、国連海洋法条約に定められた各国の義務に遡ることができる。^[16]

UNCLOSは各国に海洋生物資源の保全と持続可能な利用、海洋環境の保護を義務付けているが、「公海の生物資源の保全と管理」^[26]に関する条項は曖昧で、実用的な指針も限られている。^{[8] [27]} UNCLOSの曖昧さと公海の魚類資源の継続的な減少のため、国連加盟国は、既存のUNCLOSの保全と環境保護義務の実施を改善する目的で、1995年の国連魚類資源協定（UNFSA）の交渉を行うことを決定した。^[11]

国連漁業資源協定（UNFSA）は、UNCLOSの規定を履行するための実際的な手段を提供するために策定された、UNCLOSに基づく実施協定である。^[11] UNFSAの明示された目的は、「条約の関連規定の効果的な履行を通じて、ストラドリング魚類資源および高度回遊性魚類資源の長期的保全と持続可能な利用を確保すること」である。^[28]「ストラドリング魚類資源」は、1つ以上の国の排他的経済水域（EEZ）を越えて公海に広がる資源として定義され、「高度回遊性魚類資源」は、例えばマグロ類、バショウカジキ、外洋性サメなど、UNCLOSの付属書1に記載されている特定の種のグループである。^[27]

UNFSAは、国家管轄権外の海域における漁業活動に関して、各国に2つの主要な義務を課している。第一に、各国は自国を旗国とするすべての漁船の活動を管理しなければならない。第二に、各国は、加盟国に法的拘束力のある措置を採択する権限を委任されている地域漁業管理機関（RFMO）内で協力しなければならない。^[27] UNFSAはこのように、RFMOに公海漁業管理の主要機関としての権限を与えている。^[11]さらに、UNFSAはRFMOの一般的な構造、機能、責任を規定している。^[8]

UNFSAに保全に対する予防的アプローチを適用する義務が盛り込まれたことは、文献ではUNCLOSの保全および管理原則の重要な規定として特徴づけられている。^{[8] [9] [16]}予防的アプローチとは、科学的情報が不確実、信頼できない、または不十分な場合に、国家が慎重を期すことである。^[29] UNFSAは、生態系に基づく漁業管理アプローチの基礎も提供する。漁業、その他の人間活動、環境要因が対象種と非対象種、ならびにそれらの関連種と依存種とその環境に及ぼす影響を評価するための実質的な要件が含まれている。^[9]

UNFSAはUNCLOSの基本原則を詳しく説明しているが、主に魚類資源の持続可能な管理に関する指針と義務を規定している一方で、国家管轄権外の海域における海洋環境保護への取り組みについては曖昧なままであると批判されている。^[8]学者らはまた、UNCLOSとUNFSAがRFMOの権限に含まれる生物多様性の正確な範囲を定義していないという限界を指摘している。漁獲対象種と同じ生態系に属する種に対する漁業の影響を評価する義務は、海洋生態系の生態学的複雑さのため曖昧なままである。^[9]

地域漁業管理機関（RFMO）は、国家の管轄外の地域での漁業管理の責任を委任された政府間組織です。RFMOは、国際法に基づき、管轄地域内で法的拘束力のある保全管理措置（CMM）を課すという独自の権限を有しています。^[14] RFMOの公海域での漁業は、その規則を遵守することを条件としています。^[20]

RFMOは、沿岸国と特定の地理的区域内の公海で漁業を行っている国によって構成されます。^[3] RFMOの組織構造には通常、委員会、科学委員会、技術およびコンプライアンス委員会が含まれます。委員会は加盟国で構成され、保全および管理措置を採用する責任を負う意思決定機関です。科学委員会は、意思決定の指針となる魚類資源と生態系の状況について委員会に助言し、技術およびコンプライアンス委員会は、保全および管理措置の効果的な実施について助言します。^[16]

RFMOは、地理的領域ごとに魚種を管理する一般RFMOと、マグロやマグロに似た種を含む高度回遊性種を管理するマグロRFMOに分かれています。極地以外のほぼすべての公海域は、マグロRFMOによってカバーされています。^[12]各RFMOは、漁業資源の持続可能な利用と海洋環境保護に関する特定の任務を規定した独自の条約協定を締結しており、それらの任務を果たすために講じられる保全管理措置は異なります。^[8]

「BBNJ条約」は「公海条約」としても知られ、UNCLOSの関連条項の効果的な実施を通じて国家管轄権外の海域の海洋生物多様性の保全と持続可能な利用を確保することを一般的な目的としたUNCLOSに基づく実施協定である。^[30]国連加盟国は2023年3月3日に協定の交渉を終了した。^[31]協定の採択は2023年6月19〜20日に予定されており、^[10]協定は60か国によって批准され次第発効する。

現時点では、新しいBBNJ条約が公海の漁業管理にどのような意味を持つのかは不明である。国連加盟国と学者の間では、国家管轄権外の海域における海洋生物多様性に対する主な脅威は漁業であるという点で幅広いコンセンサスが得られている。^{[5] [6] [7]}しかし、2018年に正式な交渉が始まる前に、新しい法的文書の開発準備委員会は、漁業を協定に直接含めないことを決定した。^[6]これは、新しい協定は漁業活動に直接的な規制を課すことなく生物多様性の保全を達成しなければならないことを意味している。^[21]同時に、学者は、BBNJ条約が公海の漁業管理に影響を及ぼす可能性が高いことに同意している。^{[6] [7] [8] [12] [16]}例えば、BBNJ条約とRFMOの両方が法的権限を持つ海洋保護区（MPA）の意思決定と制度構築に関して。 ^[8]

BBNJ条約が既存の公海漁業管理体制に与える影響は、新しい条約と既存の法的枠組みの相互関係がどのように定義されるかに大きく依存する。^[32] RFMOとBBNJ条約の関係は、予想される最終交渉ラウンドの前に配布された草案では明確に定められていなかった。^[33]このため、BBNJ条約とRFMOの制度的相互作用は、BBNJ条約の「損なわない」原則の解釈によって定義されることになる。^[33]この原則は、BBNJ文書の開発プロセスの早い段階で確立され、新しい協定は「既存の関連する法的文書や枠組み、および関連する世界、地域、部門の機関を損なわない」と決定された。^{[34] [35]}この条項の意味と公海での漁業管理に対する関連する影響は、利害関係者と学者の間で継続的な議論の対象となっている。^{[8] [12]}さまざまな解釈が提唱されており、例えば、漁業管理と魚類は協定の一部を構成するべきではないという理解^[36]や、新しいBBNJ条約が現状を改善できるように解釈されるべきであるという対立する見解^[11]などがある。BBNJ条約と既存の統治構造との実際の機能関係はまだ確立されていない。

地域漁業管理機関は、公海での漁業について法的拘束力のある保全管理措置（CMM）を採用しています。各国は、自国旗を掲げる船舶の活動を管理し、地域の保全管理措置の遵守を確保する責任があります。^[37] RFMOが採用する具体的な措置は、RFMOの種類、管轄地域、条約合意に定められた具体的な任務によって異なります。歴史的に、保全管理措置は関連する魚種の管理に重点を置いてきましたが、最近では生物多様性と海洋環境の保護を特に目的とした措置も含まれるようになりました。^[8] RFMOは、地域内で現在施行されているすべての保全管理措置の概要を毎年公表しています（「外部リンク」のCMM出版物の例を参照）。

魚類資源の管理には通常、対象種の持続可能な漁獲量を最大限に確保するための措置が含まれます。RFMOは主要な漁業の漁獲戦略を策定し、特定の魚種を漁獲する船舶の年間数を制限したり、年間漁獲制限や報告制度を設定したりして、目標基準値を達成するための措置を実施します。^[38]

生物多様性と環境保護対策は、例えば刺し網、大型流し網、延縄などの特定の漁具を規制または禁止するなど、混獲の緩和に重点を置いています。^[8]海洋環境への脅威に対処する対策には、地域ベースの管理ツールと底引き網漁業の規制が含まれます。^[8] 2004年から2009年にかけて国連総会（UNGA）で採択された3つの決議^{[39] [40] [41]}は、破壊的な漁業慣行を禁止し、脆弱な海洋生態系（VME）を底引き網漁業の影響から保護するための緊急措置を繰り返し求めました。生態系と予防的アプローチに基づく深海漁業の管理を強化しようとする国際社会の意欲は、RFMOによって、深海漁業の影響に関する科学的研究、底引き網漁業の禁止、禁漁区および底引き網漁業活動の閉鎖などの対策でフォローされてきました。^[8]

^{RFMOは、弱く効果がない[16]}ことや、魚類資源の減少に陥っていることなど、広く批判されてきた。^[14] RFMOのパフォーマンスに関する文献によると、RFMOは時間の経過とともに改善しており、例えば、漁業の影響を総合的に考慮した予防的かつ生態系に基づくアプローチを実施し^[16]、特定の対象種の減少を逆転させている。^[42]しかし、パフォーマンスを改善するための措置が講じられているにもかかわらず、漁業活動に対する規制が弱く、施行と遵守が効果的でないことが、国家管轄権外の地域における生物多様性と生態系の保全にとって依然として大きな懸念事項となっている。^[6]

商業価値の高い種に対するRFMOの管理措置は、生物多様性の損失を逆転させるのに効果的であることが証明されています。5つのマグロRFMOに関する最近の研究では、対象種の持続可能な管理により、58年間の個体数の減少の後、マグロとカジキの回復が可能になったことが示されています。^[42]これらの結果は、このような効果的な保全および管理措置を他の絶滅危惧種に拡大することで、公海での広範な生物多様性の損失を食い止め、逆転させる可能性があることを浮き彫りにしています。^[42]

伝統的なRFMOの義務と実践的な措置は、漁業資源の持続可能な利用に焦点を当ててきました。^[8]国際法における生態系アプローチへの注目が高まるにつれて、RFMOには、非標的種と周囲の生態系に対する漁業のより広範な影響の管理を含むように義務を拡大することが期待されています。^[4]近年、RFMOは、海洋環境の保護のための措置を講じるための明確な義務を提供するために、構成協定を近代化することで進歩しました。さらに、条約は、保全に対する予防的アプローチと生態系に基づくアプローチの適用にしばしば言及しています。^[8] RFMOの義務の近代化に続いて、生物多様性と生態系を保護するための具体的な措置が実施されてきました。例としては、混獲を最小限に抑えるための特定の種類の漁具の使用に関する規制や、脆弱な海洋生態系（VME）の地域での禁漁区などのエリアベースの管理ツールなどがあります。^[8] 2016年の国連底漁業レビューでは、底漁業を規制するRFMO措置は、脆弱な海洋生態系を保護するための緊急行動を求める国連総会の決議の実施における大きな進歩であると評価されました。^[8]

保全はほぼすべての漁業管理機関の任務の一部であるが、実際には保全への取り組みが不足している。^[14]漁業管理機関は予防的アプローチと生態系アプローチに管理を適応させるために懸命に取り組んでいるが、研究者たちはその取り組みが十分ではないと考えている。^[16] 2013年には、5つの漁業管理機関が非対象種の関連種および依存種への影響を最小限に抑えることを任務に含めておらず、それらの同じ漁業管理機関は混獲管理のパフォーマンスの平均スコアが低いことが判明した。^[43]マグロ漁業管理機関に関する研究では、生態系に基づく漁業管理アプローチを部分的にしか実施していないことが判明している。^[4]現在の管理努力は対象種に重点が置かれており、混獲種については中程度の進歩が見られるが、漁業が海洋生態系、栄養関係、食物網構造に与える影響を考慮するための対策は採用されていない。^[4]

効果的な管理措置の実施は、マグロやカジキなどの商業的に価値のある種の個体群の再建に貢献しているが、管理が不十分なサメ類の絶滅リスクは増加し続けている。^[42]国連海洋法条約（UNFSA）は、漁業が対象種および非対象種、関連種または依存種に与える影響を評価するようRFMOに義務付けているが、RFMOの監視および管理の取り組みは、主にRFMO加盟国にとって商業的に関心のある種に焦点を当てたままである。^[9]これにより、RFMOによって積極的に管理または評価されていない非対象種に大きなガバナンスのギャップが残されており、これは国家管轄外の海域の魚類の生物多様性の約95％に相当します。^[9]これは、国家管轄外の生物多様性に関する新しい協定から魚類を除外することに関連して特に問題を引き起こし、BBNJ条約がこのガバナンスのギャップに対処する能力を制限している。^[12]

RFMOが採用している実質的な措置の欠陥に加えて、国家管轄権外の海域における漁船に対する旗国による効果的な管理が欠如していることが、既存の措置の実施と執行における深刻な問題であると学者らは指摘している。^{[6] [7]}

地域漁業管理機関のパフォーマンスは、その加盟国の視点と決定によって形作られる。地域漁業管理機関は、経済的利益から漁業管理に対する自然保護主義的アプローチまで、さまざまな漁業利益を持つ国によって構成されている。^[16]地域漁業管理機関の委員会における意思決定プロセスは、一般的にコンセンサスまたは多数決に基づいているため、一部の加盟国の政治的意思の欠如により、最低共通合意を反映した弱く非効率的な自然保護管理措置がもたらされる傾向がある。^[16]たとえば、地域漁業管理機関の委員会は、底引き漁業の禁止を採択する前に海洋生態系の状態に関する追加情報を要求することで、禁止の実施を遅らせてきたが、これは、漁業活動による悪影響の疑いがある場合に各国が行動することを促す予防的アプローチと矛盾している。^[44]他の研究では、南極海を管理する地域漁業管理機関（CCAMLR）の主要加盟国の強い漁業利益が、南極海の海洋保護区の設定に反対する大きな要因となっていることがわかっている。^[45] CCAMLRの保全措置は一般的に漁業利益を重視しており、約76％が漁業管理に焦点を当てており、種、生息地、生態系の保護に焦点を当てているのは14％です。^[46]学者はまた、効果的な混獲対策の実施は、対象種の経済的収益性の短期的な低下よりも、食料安全保障や貧困緩和などの長期的な利益を優先するというRFMO加盟国の政治的意思に大きく依存していると主張しています。^[43]学者の言葉を借りれば、加盟国が進歩を阻止することは、RFMO措置と生態系全体にリスクをもたらします。^[16]

漁業はBBNJ条約から除外されているが、これは協定が「既存の法的手段や組織を弱体化させてはならない」という規定によるものである。^[12]これは地域的利益の強い国にとって有利であり、RFMOにおける政治的権力が維持される。^[5]公海漁業管理の地域統治システムにおける国家の既得権益は、新しい法的手段の交渉中に特定された。一部の国連加盟国は、地域的利益の強い国があまり目立たないメンバーになる世界的な統治機関を犠牲にして、RFMOの機能を維持および拡大すべきだと主張している。^[47]

文献には、既存のガバナンス構造内でパフォーマンスを改善するためのさまざまなオプションが記載されています。RFMOは互いに学び、互いのベストプラクティスの例を採用することができます。^[16]学者は、RFMOの意思決定プロセスを強化し、予防的かつ生態系に基づくアプローチを効果的に実施し、科学的データの収集と分析を改善し、違法、無報告、無規制（IUU）漁業の撲滅を強化する方法に関するベストプラクティスの例を強調しています。^[16] RFMO間および他のセクター団体との最近の協力の取り組みは、行動を調整し、矛盾する管理決定を回避することにより、より包括的な環境保護体制を確立することを目指しています。^[8]学者は、特に公海での海洋保護区の設立に関して、このような協力の取り組みが保全の改善につながる可能性があると強調しています。^[44]

学者たちはまた、RFMOに対し、持続可能な管理方法の適用の進展を加速するよう求めている。効果的な管理措置が特定の対象種の生物多様性損失曲線の逆転に貢献したと結論付けた学者たちは、他の種の減少も同様の措置を実施することで食い止められるべきだと主張している。^[42]さらに、RFMO加盟国の焦点は、RFMOの科学機関からの助言にもっと綿密かつタイムリーに従うことで、政治的議論から環境保護へと戻ることができるだろう。^[44]

公海における生物多様性と生態系の保全に関するパフォーマンスを向上させるもう1つの方法は、既存のガバナンス構造と国家管轄権外の生物多様性に関する新しい条約との間に実務関係を確立することです。学者は、BBNJ条約は地域漁業管理組織を強化し、補完する可能性を秘めていると主張しています。^[16]文献では、将来の制度的相互作用に対する3つの可能なアプローチが広く特定されており、一般的に地域的、ハイブリッド、および地球規模のアプローチと呼ばれています。^[32]地域的アプローチの学者は、魚類資源とその周辺環境の持続可能な管理に関してRFMOによって行われた改善を認識し、RFMOの既存の権限を保護し、環境保護を改善するための取り組みに焦点を当てることで、地球規模での意思決定と実施よりも効果的でカスタマイズされた保全が可能になると主張しています。^[8]意思決定を地球規模に移行すると、拘束力のある保全および管理措置に関する合意に達することがさらに困難になります。^[8]ハイブリッドアプローチに関連して、学者らはBBNJ条約がRFMOに意思決定権を与え、国家管轄権外の海域における地域ベースの管理ツールの実施における主要な機関としての能力を高めることができると示唆している。^[47]最後に、地球規模のアプローチには、地球規模の意思決定機関、科学機関、および公海における海洋保護区の包括的なネットワークを確立するための取り組みを主導する事務局の創設が含まれる。^{[13] [11]}地域的アプローチの可能性を追求する学者らは、このような新しい地球規模のシステムはRFMOの既存の権限を損なうと主張しており、^[8]この懸念は国連食糧農業機関（FAO）も提起している。^[33]

2023年半ばまでにBBNJ条約が施行される予定であるため、国家管轄権外の海域における生物多様性を管理する新しい法的文書が公海漁業管理にどのような影響を与えるかは、今後の研究課題として残されています。

^1「国家管轄権外区域」とは、法的には、排他的経済水域（EEZ）外の海域を含む「公海」（国連海洋法条約第7部第86条）と、国家管轄権外の海底、海底およびその下を含む「区域」（国連海洋法条約第1部第1条）を指します。

• 南太平洋地域漁業管理機構の保全管理措置 2023
• 北西大西洋漁業機構の保全管理措置 2023
• 中西部太平洋漁業委員会の保全管理措置 2023